SEGUNDA PARTE:
CONTROL PARLAMENTARIO DE
LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA

I
PODER LEGISLATIVO

Sumario:
A. Las fuentes del poder supremo: El poder legislativo;
B. Las funciones de la Asamblea Legislativa;
C. La institucionalidad parlamentaria para el ejercicio del control.

A. LAS FUENTES DEL PODER SUPREMO: EL PODER LEGISLATIVO

A partir de comprender que el Estado moderno es -por naturaleza- un Estado representativo, es como empezamos a ubicar el rol del parlamento dentro del sistema político¹³. En el Estado moderno, la idea de la representación se fundamenta en el principio de que todos los hombres nacen iguales en derechos y, por consiguiente, que el poder público sólo puede constituirse de acuerdo con el reconocimiento previo de esta igualdad jurídica. A partir de tales formulaciones se concluye que la ley -como expresión de la voluntad general- somete a su imperio a todos, no pudiendo nadie situarse al margen o por encima de la misma, incluido desde luego en ello al poder político.

¹³ Para una mejor comprensión es necesario definir el término parlamento. Parlamento tiene su origen en la palabra francesa parler, que en español significa, parlar, es decir, hablar o conversar unos con otros. Según el Diccionario de la Real Academia Española, existen siete significados de la palabra parlamento: a) Asamblea de los grandes del reino, que bajo los primeros reyes de Francia se convocaba para tratar negocios importantes; b) Cada uno de los tribunales superiores de justicia que en Francia tenían además atribuciones políticas y de policía; c) La Cámara de los Lores y la de los Comunes en Inglaterra; d) Por extensión, Asamblea legislativa; e) Razonamiento u oración que se dirigía a un congreso o junta; f) Entre actores, relación larga en verso o prosa; y, g) Acción de parlamentar.

Representación, igualdad ante la ley y primacía de ésta -principios rectores señalados precedentemente-, nos plantean dos interrogantes (Caminal, 1999: 409): ¿Quién legisla?, y ¿Quién legitima al que legisla? En un intento de respuesta, Miquel Caminal (1999: 409) recuerda lo apuntado por Locke en An essay concerning the true original, extent and end of civil government, en el sentido de que el poder legislativo, tanto si recae en una persona o en más de una, tanto si es ejercido siempre o a intervalos, es el poder supremo en cualquier Estado¹⁴. Dicho poder supremo se deriva del pueblo, en el sentido que la garantía de que una ley es justa es la que procede de aquel que es depositario de la confianza otorgada por éste como mandato representativo, no revocable y defensor del interés general¹⁵.

¹⁴ Preciso resulta ilustrar que para Locke la Asamblea Legislativa no era sinónimo de Poder Legislativo, puesto que pensaba que éste último podía recaer en el monarca o en la asamblea, o podía consistir en una conjunción de rey y parlamento (King in parliament).

¹⁵ Tales postulados son problematizados por Rosseau, al sentenciar que toda ley no ratificada por el pueblo en persona era nula, y que la representación era una ficción, la soberanía se limitaba al momento de la elección de los representantes, quienes en adelante quedaban facultados para actuar libremente. La voluntad de la nación entonces está determinada por la voluntad de los representantes libremente electos.

Tal poder supremo por tanto, se fundamenta en la soberanía de la Asamblea Legislativa para hacer y deshacer cualquier derecho -excepción hecha del poder constituyente, la Asamblea Constitucional y el Tribunal que establece el control de la constitucionalidad de los Poderes del Estado- y en el hecho que ninguna persona o cuerpo tiene reconocida la facultad para anular, reformar o dejar de lado tal derecho emanado de la Asamblea Legislativa.

En la arquitectura institucional del Estado moderno, el parlamento es un Órgano de Estado -delimitación institucional-, con unas funciones establecidas por la constitución -delimitación constitucional-, en relación con los poderes del Estado democrático: Los partidos políticos.

Joaquim Lleixà (1999: 427) ilustra esta última afirmación al indicar que ...el leguaje político usual se refiere con frecuencia a tales instituciones (las Asambleas Legislativas) como si las cosas no hubiesen cambiado esencialmente, pero parlamento y gobierno representan ahora algo nuevo, a saber: constituyen "la arena" política en la que actúan los partidos y, eventualmente, son instrumentos suyos. Los poderes legislativo y ejecutivo, adversarios antaño enfrentados en juegos políticos de suma cero, han cedido ahora a una visión de conjunto, entendida como sistema de poderes y recursos, oportunidades y vínculos que enmarcan y dan cierta estructura a la confrontación entre partidos, la que se enmarca en el espectro del gobierno y la oposición, pero también, cuando se trata de gobiernos de coalición, entre el gobierno y sus propias mayorías y minorías.

Los partidos políticos son los nuevos poderes de la democracia representativa, el enlace entre la sociedad civil y el Estado, los actores políticos que actúan en el escenario de las instituciones estatales y en sus administraciones¹⁶.

¹⁶ En referencia a las múltiples críticas que la democracia de partidos ha suscitado, fundamentadas en el cambio del Mandato Representativo del ciudadano, por el Mandato Imperativo del partido que prácticamente hace diputados, Giovanni Sartori (1992) establece tres características definitorias de la partitocracia: a) La partitocracia electoral: Traducida en el poder del partido para imponer al electorado a quien ha de votar (el candidato o candidatos predesignados por el propio partido); b) La partitocracia disciplinaria: Entendida como el poder del partido para imponer al bloque legislativo una disciplina de partido o, más exactamente, una disciplina que emana de la dirección del partido; y, c) La partitocracia integral: Es decir, la sustitución de la representación formal de los electores por la representación real del partido.

En la realidad del sistema político, la original división liberal del poder entre gobierno y parlamento se va tornando cada vez más en una división entre la mayoría gubernamental y las minorías de oposición (Caminal, 1999: 418)¹⁷.

¹⁷ Si bien es cierto, el origen del parlamento no se puede interpretar como un intento de instaurar sistemas políticos democráticos, el aparecimiento y fortalecimiento de la burguesía en el siglo XVI, los efectos económicos, políticos y sociales del advenimiento del capitalismo en el siglo XVIII, los efectos directos y mediatos de la Primera y Segunda guerras mundiales en el siglo XX, hicieron que los parlamentos fueran objeto de cambios considerables, hasta concebirse hoy como los primeros órganos del Estado. Nicolás Pérez Serrano (1984: 821) resume en dos frases tales desarrollos, a puntar que: El poder legislativo nació primero que la teoría; y que Lo que Inglaterra fue construyendo orgánicamente, sin razonarlo casi, a medida que las circunstancias lo aconsejaban, vino a ser teorizado en el Continente.

La contracara de la centralidad del partido en los actuales sistemas institucionales de la democracia, reside en las diversas formas en las que los agentes económicos y sociales, los medios de comunicación, los grupos de presión y las organizaciones sociales, inciden en la cosa pública, directamente con el gobierno o poniendo a prueba el rol de mediación del partido. Los partidos pues, comparten el rol de actores políticos, con otros actores, pese a que éstos no ejerzan profesionalmente la política. No obstante ello, en el régimen democrático, la Asamblea Legislativa continúa siendo el lugar natural para la adopción concertada de las políticas públicas más relevantes.

Para la Asamblea Legislativa, lo anteriormente descrito se traduce en un equilibrio entre dos centros de poder: las Comisiones Legislativas -los motores del trabajo legislativo- y los Bloques Parlamentarios -los centros de poder decisional-. Tal equilibrio entre dichos centros de poder se concreta en la cara oculta del mandato representativo del diputado (definida en el Artículo 38. 1 de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana así: el diputado es libre, independiente de toda instrucción y únicamente sometido a su conciencia): La disciplina de partido.

En los sistemas presidencialistas -como el guatemalteco- la elección directa del presidente de la república por parte del electorado, le otorga una confianza política que no puede ser revocada por la Asamblea Legislativa. Si a ello unimos la manera en que el sistema de representación de minorías para la integración de la Asamblea Legislativa puede funcionar, vamos acercándonos a las claves del sistema político que tratan de equilibrar la representación con la estabilidad y la funcionalidad.

B. LAS FUNCIONES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

El poder legislativo se expresa de forma concreta en la determinación de un conjunto de funciones. Mediante tal decisión se establece -en los modernos ordenamientos constitucionales- los parámetros de la relación entre poderes.

Tales funciones regularmente varían en relación con la forma política del Estado -monarquía o república-, el modelo territorial -Estado compuesto o Estado unitario-, la forma de gobierno -parlamentaria, presidencial o semipresidencial- y otras determinantes de carácter histórico y de las particularidades constitucionales de cada Estado.

Puede afirmarse que, en lo que respecta a las funciones, no existen dos Poderes Legislativos iguales. Los hay similares o aproximados, lo que significa que cada uno tiene sus propias particularidades. Cada Asamblea Legislativa es sui géneris y se constituye en la secuela directa del proceso y nivel político, social, económico, cultural, técnico y científico, entre otros, alcanzado por cada país. Cada Estado tiene un parlamento diferente y peculiar, que puede ser considerado en última instancia como el resultado de los cambios o modificaciones ocurridos en el tiempo en una sociedad y que pudieron ser influidos directa o indirectamente por sucesos de carácter nacional, regional o internacional.

En este sentido, el funcionamiento, composición y funciones de la Asamblea Legislativa estarán en proporción directa con el desarrollo del país respectivo. En otras palabras, el estado en que se encuentre cada Asamblea Legislativa es el reflejo del nivel de crecimiento y desarrollo alcanzado por el país en diversas áreas y sectores prioritarios de su sociedad, lo que incluye obviamente el nivel de democracia logrado. No obstante, las diversas funciones de la Asamblea Legislativa pueden sintetizarse o reunirse en cuatro de carácter genérico, éstas son: a) La función representativa; b) La función legitimadora; y, c) Las funciones de control legislativo y de control político. Veamos.

1. LA FUNCIÓN REPRESENTATIVA

Se destaca que la función representativa constituye el fundamento de todas las demás. Ésta se basa en el axioma que indica que el parlamento representa a la sociedad y a la vez tiene la responsabilidad -dentro de la lógica del régimen político- de servirle de canal de mediación entre ésta y el aparato de gobierno, en los interregnos electorales.

Sin embargo, tales funciones -de representación y mediación- no logran concretarse si la Asamblea Legislativa no concreta una comunicación permanente, real y cotidiana entre representantes y representados. Al final, tal función descansa en la contextura del sistema de partidos políticos.

Precisamente, para el ejercicio de tales funciones de representación y mediación, es que a los representantes les asiste el derecho de inmunidad e inviolabilidad. Miquel Caminal (1999: 421) apunta que tales protecciones jurídicas tienen la finalidad de asegurar la plena libertad de expresión y de acción de los diputados frente a presiones o amenazas de los otros poderes, en particular, frente al ejecutivo¹⁸.

¹⁸ La CPRG (ART. 161) establece las prerrogativas de Inmunidad personal para ser detenidos o juzgados, ha no ser que la Corte Suprema de Justicia determine la formación de causa, tras conocer el informe del juez pesquisidor -exceptuando el caso de flagrante delito, para lo cual se establece el procedimiento de antejuicio-; e, Irresponsabilidad por sus opciones, por su iniciativa y por la manera de conducir los negocios públicos, en el desempeño de su cargo.

2. LA FUNCIÓN LEGITIMADORA

Derivada de la condición representativa de la Asamblea Legislativa, la función legitimadora se traduce en primera instancia en la elección y legitimación de otros órganos de Estado. Nos referimos aquí al juramento de ley por parte de los titulares de los otros Poderes del Estado y el hecho de darles formal posesión de sus cargos (CPRG: Art. 165. b.), al hecho de dar posesión al Vicepresidente en ausencia temporal o definitiva del Presidente (CPRG: Art. 165 d), y a los procedimientos de intervención del Congreso en la conformación de la Corte de Constitucionalidad (CPRG: Art. 269), la Junta Monetaria (CPRG: Art. 132), la Corte Suprema de Justicia (CPRG: Art. 215), el Tribunal Supremo Electoral (CPRG: Art. N), y la designación del Contralor General de Cuentas de la Nación (CPRG: Art. 233) y el Procurador de Derechos Humanos (CPRG: Art. 273).

Asimismo, de forma extraordinaria, la función legitimadora se traduce para el caso de Guatemala en la potestad del Congreso para convocar a elecciones generales, en caso que tras la fecha indicada por la ley, el Tribunal Supremo Electoral no lo hubiere realizado (CPRG: Art. 169), a lo cual se acompaña de la potestad para desconocer al Presidente de la República cuyo período constitucional se hubiera vencido (CPRG: Art. 165. g).

Por otra parte, la función legitimadora resulta del proceso por el cual las leyes que rigen diversos ámbitos de la administración pública son decretadas, reformadas o derogadas, de conformidad con el Artículo 171. a) de la LO-OL. Forman parte de esta misma función, la potestad del Congreso para aprobar, antes de la ratificación, los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional¹⁹ (CPRG: Art. 171. J)).

¹⁹ En tales casos, la CPRG (Art. 171. i) plantea dos mecanismos de aprobación: a) El voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, si se tratara de tratados, convenios o arreglos internacionales que se refieran al paso de ejércitos extranjeros por el territorio nacional o al establecimiento temporal de bases militares extranjeras, o bien que afectaran la seguridad del Estado o pongan fin a un estado de guerra. b) Bajo el procedimiento común de toma de decisiones -mayoría absoluta del total de diputados- se aprobaran los convenios, tratados o arreglos internacional que afecten el ordenamiento jurídico nacional, establezcan instancias supra-nacionales de integración, generen obligaciones financieras, o sometan materias a arbitraje o jurisdicción internacional.

Dentro del Estado Constitucional de Derecho, tal procedimiento dota a la labor del Estado de una decisiva condición: La legitimidad, en apego al principio de legalidad de la administración -el gobierno de las leyes-, en contraposición al sentido de discrecionalidad. Apuntaremos ahora nuestra atención en torno a éste último enfoque en que opera la función legitimadora.

Como su nombre mismo lo indica la función básica del legislador o de la Asamblea Legislativa, es legislar. ¿Y cómo cumple el legislador esa misión? Básicamente de dos maneras: Presentando una iniciativa de proyecto de ley o participando de los debates, sean estos en las comisiones o en el Pleno. Sin embargo la primera forma, la presentación de un proyecto propio es el grado cualitativamente más alto de voluntad del ejercicio parlamentario.

Las iniciativas de proyectos de ley son aquellas proposiciones que, por el carácter de sus efectos, obligan a ser conocidas y cumplidas por todos los habitantes una vez promulgados. Para tal fin son sometidos a un especial tratamiento que marca la Constitución para su sanción, incluyendo la posibilidad del veto presidencial²⁰.

²⁰ El procedimiento de aprobación de la ley es establecido en la CPRG (Art. 174-181), y en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo. Sintéticamente, sin detenernos en alternativas secundarias, el procedimiento consiste en: a) El Proyecto de Ley ingresa a la Secretaría del Congreso; b) Es leído en la sesión plenaria inmediata siguiente por el Diputado ponente, pudiendo hacer uso de la palabra para especificar los motivos; c) El Proyecto es remitido a la o las comisiones correspondientes; d) Vuelve a la Secretaría el dictamen correspondiente en un plazo de dos meses; e) Si el dictamen es favorable, el proyecto ingresa al pleno para ser sometido a aprobación en tres lecturas, las que se realizan en sesiones diferentes; f) De alcanzar en la tercera lectura voto favorable, el mismo pasa a ser aprobado por artículos; g) De ser aprobado, el Proyecto es leído en la misma sesión o durante las tres próximas sesiones, en donde se realizan observaciones de redacción; h) La Junta Directiva, quien actúa como Comisión de Estilo examinará y corregirá el estilo del Proyecto; i) La Junta Directiva entregará copia a todos los Diputados y si no recibiere observaciones en cinco días, lo remitirá al ejecutivo para su sanción, promulgación y publicación, o bien para el veto en Consejo de Ministros, previamente al decreto se le asigna un número; j) Transcurridos quince días, el decreto debe regresar al Congreso para estudiar las observaciones del veto, las que podrán ser contenidas o no, de no serlo, el Congreso deberá aprobar nuevamente el decreto con el voto de las dos terceras partes del número de diputados; k) Para cualquiera de los casos, de no registrarse sanción, promulgación o veto por parte del Ejecutivo, en plazo de tres días, el Congreso podrá ordenar publicación. Se distingue el anteproyecto del proyecto de ley. La diferencia consiste en que antes de presentar el proyecto al Pleno se le coloca el prefijo ante, mientras que ya conocido por el pleno se conoce con el nombre de proyecto.

Los proyectos de ley expresan la función por excelencia del legislador, al permitírsele por este medio el establecer las normas jurídicas que regularán diversas relaciones. Pero existen otros tipos de proyecto que un representante puede presentar: Son los proyectos de resolución o declaración.

Los proyectos de punto resolutivo son, a su vez, propuestas para que el Congreso realice recomendaciones u otras declaraciones a efecto de hacer expresa una opinión del Congreso sobre cualquier asunto de carácter público o privado o declarar la voluntad del Congreso de practicar algún acto dentro de sus atribuciones. Se trata de opinar, o sentar posiciones de aceptación o rechazo ante determinados hechos. (LO-LO: Art. 107).

Una vez aprobados por el Pleno, los puntos resolutivos crean una suerte de obligación democrática o deber de ética republicana, respecto a la satisfacción de la demanda contenida en la resolución, por parte del organismo público al cual se alude.

Los puntos resolutivos sólo podrán prefigurar una intención futura de legislar, pero no necesaria ni frecuentemente ocurre así. Por lo tanto, no pueden ser considerados strictu sensu como actividad legislativa. Pero sí indican la vocación del diputado de controlar o fiscalizar a los poderes el Estado, incluido el mismo Poder Legislativo.

Sin embargo, los puntos resolutivos son proyectos parlamentarios y, por tanto, no pueden ser enajenados de toda significación representativa: Indican cuando menos una voluntad de participar, opinando con fuerza parlamentaria, desde la condición de diputado electo por la sociedad. En fin, legislador, participador, opinante son, en ese orden, gradaciones decrecientes en la asunción de facultades legítimas que cada diputado puede ejercer en su actividad parlamentaria.

Existe una función poco apreciada cuando se hacen análisis sobre la actividad parlamentaria y que sin embargo resulta de una alta significación. Es la que se refiere a la formación de consensos amplios.

Esta función, que cuando las representaciones de los partidos no alcanzan clara mayorías parlamentarias es fundamental para la gobernabilidad, aun cuando esas mayorías existen, es de todas maneras clave, al tratarse de temas de alta trascendencia.

En una sociedad que se caracterizó desde sus comienzos históricos por un alto grado de polarización y confrontación, el tema de la formación de consensos no puede ser considerado como una función menor ¿Cómo cumple el parlamento esta función?, básicamente de tres formas, veamos.

En primer lugar parece clave poder asumir que determinados temas requieren por encima de la lucha ínter partidaria y en especial durante los períodos preelectorales de un tratamiento diferencial, en el sentido que no pueden ser utilizados desaprensivamente sin generar riesgos al propio funcionamiento del sistema democrático. Probablemente resulte muy difícil imaginar un tipo de disciplina parlamentaria que en un régimen realmente democrático pueda asegurar que esto sea respetado por el conjunto de los legisladores.²¹

²¹ Esto puede alcanzarse mediante el hábito de transformar a pocos legisladores en los referentes de cada partido en el tema en cuestión y de tal modo, aunque otros colegas de bancada expresen sus opiniones en forma más agresiva, la concordancia entre esos referentes minimizará el daño. En algunos países, España p. e., esto se logra a través de la designación específica de voceros parlamentarios de cada bancada para un tema dado. En otros países, como EEUU, pesa una combinación de los cargos que el legislador ocupa en la comisión específica y el tiempo de permanencia como experto en el área. El ejemplo en los EEUU es el Senador demócrata Sam Nunn que presidió la Comisión de Defensa del Senado por catorce años, para luego representar a la minoría de su partido como vicepresidente, no obstante ello, continúa siendo el principal referente parlamentario en el tema. En Argentina se ha dado que muchos de los funcionarios que pasaron por el área luego fueron electos diputados, alcanzando un rol significativo en la Comisión; así encontramos hoy tres ex-ministros de defensa y dos ex-secretarios del área.

Sin embargo esta sería una forma de construcción de consensos más en el sentido de impedir perturbaciones que en el de construir acuerdos propositivos. Esta última forma puede ser desarrollada a través de la red de asesores, que al provenir de distintas experiencias -académicas, políticas y profesionales en el campo civil y también militar-, permiten la generación de acuerdos propositivos. Lo mismo puede decirse de la relación entre grupos de diputados identificados por razones de género o étnia, los cuales han ido generando importantes acuerdos.

Por último, existe una tercera forma de generar consenso en el ámbito parlamentario y tiene que ver con la promoción de los debates tanto en el propio ámbito, a través de actividades promovidas por el Congreso, como por medio del apoyo a la acción de ONGs que los parlamentarios pueden desarrollar.

3. LAS FUNCIONES DE CONTROL LEGISLATIVO Y DE CONTROL POLÍTICO

Si la función representativa es la base y la función legitimadora constituye uno de los resultados más tangibles del Poder Legislativo, las funciones de control legislativo y de control político, son regularmente los medios por los cuales las anteriores funciones se concretan.

En los modernos parlamentos, el control legislativo es compartido con el Organismo Ejecutivo²², pero se reserva -con exclusividad- la potestad legislativa de decisión última sobre las leyes, que son objeto de elaboración y aprobación. Aún cuando la iniciativa de ley puede no provenir de la Asamblea Legislativa -Diputado, grupo de Diputados, o Bloque Legislativo- la misma tiene que pasar por todo el proceso de aprobación de la ley referido supra, dentro de la Asamblea Legislativa.

²² De conformidad con el artículo 174 de la Constitución Política de la República de Guatemala, tienen iniciativa de ley: los diputados del Congreso, el Organismo Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos y el Tribunal Supremo Electoral. Además de ello, pueden proponer reformas a la Constitución: El Presidente de la República en Consejo de Ministros, la Corte de Constitucionalidad, diez o más Diputados y al menos cinco mil ciudadanos empadronados, de acuerdo al artículo 277 de la Constitución.

Eso es así debido a que la acción de gobierno -cada vez más- demanda que las decisiones políticas se concreten en medidas legislativas: La ley es la determinación de una acción política. Al contar el gobierno de iniciativa legislativa, éste debe traducir su programa de gobierno, en una agenda legislativa coherente con aquel²³.

²³ Ilustra tal hecho el más reciente reporte de la institución Acción Ciudadana (AC, 1999: 7), en donde se da cuenta que durante la legislatura 1996-2000, un tercio (31 %) del total de iniciativas de ley fueron propuestas por el Organismo Ejecutivo. Otro tercio (35 %) fue propuesto por el bloque mayoritario. La eficacia ponderada de aquellas iniciativas de ley presentadas por el Organismo Ejecutivo (relación entre iniciativas presentadas y las leyes promulgadas) es de más del 80 por ciento (83 %), muy superior al promedio general (52 por ciento). A la vez, el plazo para que el Organismo Ejecutivo logre el trámite de las iniciativas presentadas, es menor en 13 días al promedio (93 días). Tal tendencia pareciera ser compartida por diversos regímenes políticos actuales, como exhaustivamente se profundiza en el estudio coordinado por Juan Fernado Badía (1995).

Sin embargo, es el control político, la función característica de la Asamblea Legislativa. Preguntar, informar, proponer, interpelar o presentar mociones, son mecanismos de control que los diputados pueden utilizar en representación de los ciudadanos.

La relación institucional entre los poderes en el Estado democrático se ha convertido esencialmente en una función de control sobre el gobierno y la administración: Control político por parte del parlamento y control de legalidad por parte de los tribunales.

La función de control político descansa, comenta Caminal (1999: 424) en los supuestos de: a) Plena libertad de parte de los legisladores; b) Publicidad de sus opiniones y actuaciones; y, d) El cumplimiento de la obligación de rendición de cuentas por parte del gobierno.

Nuevamente -al igual como acontece con otras de las funciones precedentemente referidas- en la realidad, el ejercicio de control político descansa en la arquitectura del sistema de partidos políticos, que se traduce, para la materia que nos ocupa en el parlamento de partidos, concepto propuesto por Caminal (1999: 425). En sistemas que aseguran que quien gana la elección Presidencial, cuente con mayoría en la Asamblea Legislativa, el ejercicio de control político se complejiza con la relación entre la mayoría en el poder y las minorías en la oposición.

El tratamiento del Informe anual escrito de la situación general de la República presentado por el Presidente de la República al iniciar el período de sesiones del Congreso (CPRG: 183. I), la potestad de declarar la guerra y aprobar o improbar los tratados de paz (CPRG: Art. 171. f), forman parte de las funciones de control político, así como también las consideraciones del Congreso de la República en torno al Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado y la Liquidación del Presupuesto Anual, como se establece en los Art. 171 b y d y 241 de la CPRG. Como derivado del control presupuestario, la Constitución establece dos funciones. Por una parte, la potestad para decretar impuestos ordinarios y extraordinarios (CPRG: Art. 171. c) y contraer, invertir, consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pública interna y externa (CPRG: Art. 171. i).

La posibilidad de otorgar a la Asamblea Legislativa medidas sancionadoras sobre la responsabilidad política del gobierno, es decir, la capacidad de pedir la renuncia de funcionarios públicos y del propio Presidente, constituye un punto de debate, centrado en la interrogante ¿Puede ejercerse el control político, sin la potestad de exigir la dimisión de los funcionarios públicos?

Al respecto Montero & García (1984: 49) señalan que la evolución de la eficacia de los medios de control de los parlamentos no puede realizarse respondiendo a la pregunta de si son o no aptos para derrocar al gobierno, sino contestando a la de si son idóneos para controlar la actuación de gobierno. De esa forma, el voto de falta de confianza puede ser analizado, no por su aplicabilidad hasta las últimas consecuencias, sino por el impacto que en la opinión pública éste pueda tener. Se trata aquí de lo que en otras latitudes se entiende como parlamentarismo negativo²⁴

²⁴ Concepto acuñado por Pastor (1995: 237-238). Resulta ilustrativo señalar que con posterioridad a la II Guerra Mundial, los sistemas parlamentarios han introducido un mecanismo tendente a evitar la inestabilidad de los gabinetes: el voto de censura constructiva. Este mecanismo, instaurado por primera vez en la Ley Fundamental de Bonn (1949: art. 67) y adoptado, entre otras, por la Constitución Española de 1978 (art. 113.2 y art.114.2.), exige que la moción de censura de un gabinete esté acompañada con la propuesta de un candidato para ocupar la jefatura de gabinete (Ferreira & Goetti, 1995: 73).

La Constitución Política de la República de Guatemala, en sus artículos 166 al 167 y la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, en sus artículos 139 al 145, establece la figura del voto de falta de confianza a un Ministro de Estado. Tal procedimiento de control es el resultado de una interpelación. El mismo debe ser aprobado por no menos de la mayoría absoluta del total de diputados del Congreso. Tal procedimiento puede ser aceptado o rechazado por el Presidente de la República, quien ostenta un poder de calificación del citado voto. En caso se llegara a rechazar, la Constitución prevé que el interpelado pueda recurrir nuevamente ante el Congreso, en donde se determinará la ratificación o no del voto de falta de confianza, la que deberá contar con el voto de las dos terceras partes que integran el total de diputados al Congreso.

En tales procedimientos, se exceptúan de las materias abordables en el curso de la interpelación aquellas cuestiones diplomáticas u operaciones militares pendientes, no obstante, la mismo fórmula establece que al finalizar tales cuestiones u operaciones, podrán ser objeto de interpelación (LO-OL, 1994: ART. 140).

La obligación ineludible de todo funcionario público de asistir al Congreso de la República, como lo conceptúa el Art. 140 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, se materializa en la facultad del Congreso para emitir voto de desconfianza contra el Ministro inasistente a la interpelación.

En caso de no emitir el voto de falta de confianza -preceptúa el aludido artículo- él o los Diputados interpelantes tienen el derecho de promover el correspondiente antejuicio por el delito de desobediencia cometido al no haber dado el debido cumplimiento al llamado del Congreso a responder a la interpelación. El Art. 4 de la citada ley establece también la obligación de los funcionarios y empleados públicos a acudir e informar al Congreso. Tales materias pueden cotejarse con lo preceptuado en la CPRG, Art. 166-168.

C. LA INSTITUCIONALIDAD PARLAMENTARIA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL

Dentro de la organización de la Asamblea Legislativa, la institucionalidad parlamentaria para el ejercicio del control lo constituyen las Comisiones de Trabajo. El nacimiento y el auge de las comisiones es una de las notas características del Parlamento moderno²⁵.

²⁵ José Luís Alonso de Antonio (2000: 124-125) realiza una aproximación histórica al respecto del surgimiento de las Comisiones, el autor refiere que ...es probable que en Gran Bretaña existiesen comisiones en la Cámara de los Comunes desde el siglo XIV, sólo se dispone de datos precisos sobre su funcionamiento, como señala Mackenzie, a partir del siglo XVI. En Estados Unidos la estructura de poder norteamericana, basada en una rígida separación de poderes, acentuó la autonomía organizativa del Congreso potenciando desde un primer momento la capacidad de las comisiones como instrumento de trabajo. Lo mismo sucedió en Francia donde la Asamblea Nacional organizó comisiones permanentes desde 1789, con un auge especial durante el período de la Convención hasta el punto que, según Eugène Pierre, "de 1792 a 1795 los comités fueron los verdaderos depositarios del poder ejecutivo". En Alemania también la presencia de las comisiones ha sido una constante, apareciendo, por ejemplo, con una singular importancia en el procedimiento legislativo diseñado en la Constitución Prusiana de 31 de enero de 1850. El origen de las comisiones permanentes en el Parlamento italiano se encuentra en el nacimiento de los grupos parlamentarios durante la experiencia prefacista, apareciendo de este modo en 1920 las comisiones permanentes por materias. En España la aparición de las comisiones es temprana, anterior incluso a nuestra primera Constitución. En efecto, el Reglamento Interior de las Cortes Constituyentes de 24 de noviembre de 1810 le dedicaba su capítulo VII ("De las Comisiones") (Alonso & Alonso, 2000: 124-125). Desde aquel entonces las comisiones eran definidas como "organismos constituidos en cada Cámara, compuestos por un número generalmente limitado de sus miembros... y encargados en principio de la preparación de un informe" (Barthélemy) Preparar el trabajo para la Cámara, pero nunca sustituir a ésta, en la explicación que Sánchez Agesta presenta.

Son éstos los órganos técnicos de estudio y concertación de las iniciativas de ley y otros documentos e informes vinculados o no con éstas, pudiendo accionar por iniciativa propia, o bien responder a los requerimientos que el pleno someta a su consideración para dictamen o informe, los que se hacen acompañar de los antecedentes que sirven de base. Los dictámenes pueden ser negativos y además pueden emitirse en forma conjunta o separada, dependiendo del procedimiento de toma de decisiones adoptado.

El presente estudio comprende que Comisión de Trabajo del Congreso es todo aquel grupo de Diputados en número limitado, que por delegación del Pleno realiza determinadas funciones, establecidas en ley, de carácter decisorio o preparatorio, como parte de la organización del trabajo legislativo y las funciones generales de éste dentro del Estado Constitucional de Derecho.

Tales comisiones así definidas, son los núcleos del trabajo legislativo, la rueda principalísima en la mecánica parlamentaria como las calificó Pérez Serrano. Las comisiones son además, el lugar en el que además, las funciones generales de la Asamblea Legislativa se concretan plenamente, en particular, lo relativo a la comunicación con los actores reales y la creación de consensos por la vía de la negociación.

Se comprende en tal dirección que el Pleno del Congreso es un órgano demasiado grande, como para estar en condiciones de resolver -con agilidad y profundidad- las diversas cuestiones que le son presentadas. El sentido común hace que el procedimiento abreviado -propio de las comisiones de trabajo- sea la salida a tal situación.

Dentro del ordenamiento del trabajo legislativo, las Camisones representan el espacio para la realización de negociaciones entre los diferentes Bloques Legislativos. Constituyen, por así decirlo, el escenario tras bambalinas, donde los actores afinan sus libretos para salir a la escena de la dramaturgia parlamentaria. Pero también y cada vez con mayor impulso, las comisiones adquieren potestades decisionales que de alguna forma complementan aquellas funciones vinculadas estrictamente al Pleno.

De acuerdo con la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (artículos 31-33), las Comisiones Legislativas pueden ser: a) Ordinarias: En número de 37, son integradas anualmente al inicio de cada período, con funciones permanentes; b) Extraordinarias o específicas: Constituidas mediante acuerdo legislativo, para un tema y período específico, aunque también pueden crearse de la fusión de dos comisiones ordinarias para abordar temáticas comunes; y, c) Singulares: Designadas por el Presidente del Congreso para cumplir con cometidos ceremoniales.

La participación multipartidaria en cada comisión se encuentra garantizada en el artículo 35 de la LO-LO, el Presidente de cada comisión se elige por el Pleno del Congreso por mayoría absoluta de votos²⁶. Además, la ley permite con el voto de las dos terceras partes del total de diputados que integran el Congreso, se creen las comisiones ordinarias que se estime necesarias (LO-LO: Art. 31).

²⁶ Generalmente se distinguen tres tipos de mayorías para la toma de decisiones: a) La mayoría simple, la que consiste sencillamente en la presentación de más votos afirmativos que negativos; b) La mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de los diputados que integran el Congreso; y, c) La mayoría cualificada o calificada, entendiéndose como tal a las decisiones que deben ser tomadas por los dos tercios del total de integrantes del Congreso.

II
CONTROL PARLAMENTARIO SOBRE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA:
LA COMISIÓN

Sumario: A. Naturaleza; B. Funciones y potestades; C. Integración y composición;
D. Pautas generales de funcionamiento; E. Marco de trabajo de la Comisión

A. NATURALEZA

El debate entre la eficacia y la legitimidad²⁷, ya referido en los capítulos precedentes, cobra en el tema de la naturaleza del control parlamentario sobre el sistema de inteligencia, un grado de concreción plena. La salida a esta compleja y siempre irresoluble dualidad, pasa necesariamente por el encuentro de un punto de mínimo común divisor entre ambos: Es decir, la permanente tensión por alcanzar una fructífera síntesis de la relación entre eficacia y legitimidad. En la realidad, tal alcance es más difícil de lograr de lo que a simple vista pareciera.

²⁷ En otro trabajo sobre el tema de la reforma del Sistema de Inteligencia de Guatemala, apuntábamos la relación entre éstos dos conceptos: "Eficacia, referida al cumplimiento de los objetivos planificados -la calidad del producto de inteligencia- de acuerdo con los fondos públicos destinados por el poder legislativo; y legitimidad, en tanto en el cumplimiento de tales objetivos debe actuarse bajo la sujeción de marcos regulatorios que sancionen la comisión de abusos derivados del trabajo de inteligencia y resguarden adecuadamente con ello derechos y garantías ciudadanas. El balance entre tales principios orientadores es de utilidad para calificar la política de inteligencia de un Estado. En contrapartida de lo cual, un desbalance implica una visión unilateral que poco puede aportar a una discusión seria. La justa aplicación de tal definición concepcional deja réditos importantes para el propio trabajo de inteligencia, en tanto no es posible realizar tal actividad sin la comprensión de parte de la opinión pública y de la sociedad en general" (Vela, 1999).

Se trata aquí del sempiterno debate entre los profesionales de la inteligencia insiders y los políticos, asesores o expertos no vinculados a los servicios, denominados generalmente outsiders (Estévez, 1999). Mientras que para unos el punto en cuestión es la eficacia, para los segundos la cuestión a resolver consiste en la forma en que las operaciones de inteligencia se realicen en estricto apego a cuerpos normativos y a los valores democráticos.

De acuerdo con el especialista canadiense Peter Gill, se torna evidente que se requiere diferenciar dimensiones separadas para eficacia, por un lado, y para el apego a la ley y a los valores democráticos, por otro. La primera dimensión se puede caracterizar teniendo una perspectiva de corto plazo, desde la óptica del insider, que hace énfasis en el valor de las fuentes encubiertas en vez de las abiertas y visualiza los mecanismos de control (ejecutivos o legislativos) como un factor que inhibe las operaciones. La segunda dimensión se caracteriza por tener una perspectiva de largo plazo, desde la óptica del outsider, que realza el valor de las fuentes abiertas y prefiere la producción de inteligencia estratégica, visualiza los mecanismos de control externo como valorables, dado que aumentan la legitimidad de las agencias de inteligencia.

Si ese es el debate que la naturaleza del control presenta, debe considerarse en primer lugar que la apelación por la legitimidad, no debe perder de vista la eficacia con la que los servicios logren llevar a término sus cometidos. De nada serviría un sistema de inteligencia que respete la ley en el ejercicio de sus funciones, pero que sea incapaz de anticiparse y neutralizar situaciones de riesgo o de distinta amenaza para el Estado democrático. Y a la inversa, de poco sirve en el corto plazo un servicio eficaz, del que a la postre se conocerán anomalías en los procedimientos de obtención de información, sólo por citar un ejemplo. El logro de corto plazo, se transforma con el tiempo, en un riesgo mucho mayor para el propio Estado de Derecho.

Por ello, de entrada es preciso derribar tal falsa contradicción entre eficacia y legitimidad, asumiendo que el horizonte de cualquier servicio de inteligencia no reside sino en el cumplimiento de sus misiones. Tales cometidos, se comprende que deben ser compatibles con el Estado de Derecho dentro del cual se desenvuelve determinado servicio, de lo cual se deriva la necesaria y natural tarea de control.

No obstante la salida al problema, éste permanecerá latente en tanto sea capaz de tensar constantemente la eficacia en relación con la legitimidad. Se trata de dos dimensiones o momentos de un mismo aspecto: La función de inteligencia para y en el Estado de Derecho.

Cada una de las dos dimensiones descritas precedentemente signará tácitamente las discusiones internas en el seno de una comisión parlamentaria sobre el desenvolvimiento de la actividad de control que se proponga, a la vez que sirve de orientación a dos enfoques, modelos o perfiles distintos para la actividad de control legislativo. De acuerdo con el experto argentino Eduardo Estévez (1999) tales modalidades de control pueden denominarse genéricamente institucional e investigativo.

Por control institucional, el autor comprende aquella relación cooperativa entre los poderes Legislativo y Ejecutivo. En donde el propósito del control está orientado hacia el mejoramiento de las funciones de la inteligencia, evitando controversias y deflacionando conflictos. El riesgo de tal enfoque, sostiene Estévez reside en que la comisión pase de una actitud de comprensión y apoyo al Ejecutivo a una de mera dependencia del mismo.

Por aparte, el autor conceptúa que el control investigativo se sustenta en la existencia de una relación entre adversarios (Organismo Legislativo y Organismo Ejecutivo), cuyo propósito principal descansa en la realización de investigaciones -en muchos casos de tono agresivo-, dirigidas a detectar problemas, abusos y errores. Las controversias y los antagonismos son en este enfoque constantes, a la vez que los aliados principales de una comisión que elija este enfoque son los medios de prensa y la opinión pública.

Cuadro No. 1
Algunas experiencias de control parlamentario

No obstante la construcción de los tipos ideales anteriormente descritos, ninguno de los enfoques puede considerarse absoluto, ni existente -en términos puros- en la realidad política. Ambos se manifiestan en porcentajes variables, según el énfasis que se le imprima como producto de las decisiones de la comisión. Factores como el entorno de confianza e integración entre los miembros de la comisión -que representan a los partidos políticos en el Congreso-, los pesos y contrapesos dentro del Parlamento y entre éste y el Ejecutivo, determinarán en definitiva el enfoque que asuma la tarea de control desarrollada por parte de la Comisión.

Asimismo, es de precisar que el sentido de control y fiscalización, no se limita a la detección de errores, ineficiencias o ilegalidades, sino también a facilitar el desarrollo de estándares elevados de eficacia -respecto de los objetivos y los resultados alcanzados- y de eficiencia -respecto de los procedimientos de inversión presupuestaria-. El control inclusive puede ser de utilidad para destacar actos meritorios, demostraciones de eficiencia y probidad por parte de los servicios de inteligencia.

B. FUNCIONES Y POTESTADES

Conceptuada como una Comisión Ordinaria y permanente -en referencia a aquel otro tipo de Comisiones que son creadas para abordar un solo asunto, para luego ser disueltas-, uno de los puntos centrales que determinan el éxito o fracaso de la Comisión radica en la definición de sus funciones y potestades²⁸.

²⁸ En ordenamientos constitucionales en donde la Asamblea Legislativa se compone de dos Cámaras, tales comisiones asumen el carácter de bicamerales o mixtas.

Como ya se dijo, las funciones del Poder Legislativo -representación, legitimación, control legislativo y político- alcanzan su concreción práctica en el seno de las Comisiones Legislativas. Tales funciones genéricas pueden alcanzar grados de especificidad cuando se determinan específicamente las funciones de las diferentes Comisiones de Trabajo y en correspondencia con ellas, las potestades de tales órganos legislativos. La distinción entre funciones y potestades, trata de distinguir el cometido y las obligaciones, de las facultades que le asisten a las Comisiones para llevar a término su función. Una importante flexión intelectual cuando comprendemos que pueden determinarse funciones, las cuales probablemente no se alcancen dadas las potestades limitadas que puedan conferirse.

En términos generales, el objeto de las comisiones de fiscalización y control sobre las actividades de inteligencia consiste en la verificación de la legalidad de las actividades de inteligencia realizadas por los servicios que componen un sistema. De tal objetivo general se desprende uno más complejo, cual es, la supervisión en torno a las políticas de inteligencia. Analizar si las actividades de inteligencia desarrolladas por los servicios son llevadas con economía, eficiencia y efectividad, forma parte de esta segunda modalidad en la que el control se desarrolla.

De tales objetivos generales se destaca la importancia de los ya referidos marcos regulatorios para el ejercicio del control. Aquello que se no encuentra normado y que por lo tanto opera con márgenes de discrecionalidad absolutos, es difícil, cuando no imposible, de controlar. A la par de ello se precisa una determinación -por parte del Organismo Ejecutivo- de la aludida política específica de inteligencia.

A partir de tales cometidos -el contraste entre: Las actividades de inteligencia y sus marcos regulatorios; y, la política de inteligencia y sus resultados-, la Comisión debe de contar con la delimitación de sus funciones y correspondientemente con ellas, sus propias potestades, las que le permitirán realizar recomendaciones fundamentadas en torno a las materias objeto de examen.

Regularmente, las funciones de la Comisión consisten en: a) La acción legislativa; b) La recepción y análisis de diverso tipo de informes ordinarios y extraordinarios que son remitidos por los Servicios de Inteligencia; c) La elaboración de informes; d) El control presupuestario de la actividad de inteligencia; y, e) La realización de investigaciones. Veamos detalladamente en qué consisten cada una de ellas.

1. ACCIÓN LEGISLATIVA

De ordinario, todos aquellos proyectos de ley que sean presentados al Pleno del Organismo Legislativo y que dentro de sus contenidos comprendan -en todo o en parte- asuntos relacionados con la actividad de inteligencia, deben ser sometidos a consideración de la Comisión, para los efectos del dictamen que sobre los mismos se deberá emitir.

Como parte de las iniciativas propias de la Comisión y atendiendo a la inexistencia de marcos regulatorios con los que la actividad de inteligencia se desarrolla en la actualidad, uno de los cometidos principales de la Comisión deberá ser la propuesta de una o varias leyes que tengan por objeto normar la actividad que desarrollan los Servicios de Inteligencia. Para tal cometido, la Comisión deberá desarrollar un intenso trabajo de concertación a fin que la sociedad a la que tales servicios sirven -valga la redundancia- comprenda el rol de la inteligencia.

Derivados de los cuerpos jurídicos precedentemente enunciados, emanarán necesariamente diversos reglamentos elaborados y aprobados por el poder ejecutivo. En tanto derivadas de las leyes formuladas, las normativas reglamentarias deben guardar coherencia con éstas. Por tanto, a la Comisión le corresponde asegurar que tal proceso se lleve a cabo de manera idónea.

Como vemos, a la Comisión le corresponderá de entrada un conjunto de labores de carácter estrictamente legislativo, con las que empezará a construir el marco de trabajo para efectuar la tarea de control. De la formulación de una normatividad que regule el trabajo de inteligencia, dependen los escenarios de trabajo para el futuro de la Comisión. En todo caso y como resultado de la propia actividad de control, se comprende que por iniciativa propia la Comisión puede formular reformas a los marcos ya establecidos -cuando los haya- a efecto de corregir errores o insuficiencias.

Otro marco de trabajo acerca de este último aspecto -presente en el punto No. 56 de la Canadian Security Intelligence Service Act 1984- consiste en el establecimiento de un plazo -cada cinco años para el caso referido- para la revisión de las leyes que normen la función de inteligencia. En tal esquema formaría parte de las funciones ordinarias de la Comisión, la presentación de un informe en el que tal asunto se aborde, pudiendo el mismo comprender o no, la presentación de reformas a los marcos normativos que pudieran ser objetos de análisis.

2. CONSIDERACIONES ACERCA DE DIVERSO TIPO DE DOCUMENTOS

Asegurar un dinámico e íntegro flujo de información entre los Servicios de Inteligencia y la Comisión es una de las tareas primordiales que de entrada se debe establecer. A ello puede coadyuvar la determinación -en ley- de un sistema de planificación en materia de inteligencia que transparente con claridad las prioridades, los objetivos informativos, las directrices para la obtención de información y las pautas de coordinación ínter-institucional.

Tales documentos -secretos en esencia- remitidos de oficio, presentan una parte de la materia prima para el trabajo de la Comisión sin la cual, la labor de ésta puede tornarse complicada, dado que las alternativas frente a tal supuesto pueden ser en esencia dos: Desde una perspectiva, la Comisión puede optar por dejar de lado tales documentos de índole oficial y sustentar sus trabajos en investigaciones propias en torno a diversas materias, en tal caso, los costos y las previsibles tensiones pueden resultar complicados. Por otra parte, la Comisión puede obviar tales materias y atenerse a realizar un trabajo superficial, sobre la base de reuniones con los titulares de los Servicios de Inteligencia.

De ahí la importancia de pautar con los Servicios los materiales que oficialmente se remitirán a la Comisión, los plazos en los que los mismos se harán llegar y los procedimientos de rigor. De carácter ordinario, los planes deberán hacerse llegar a la Comisión junto con los Proyectos de Presupuesto, que sustentará a los mismos, en tanto que los informes deberán hacerse llegar al inicio del período anual de sesiones del Congreso.

Como concreción de las relaciones que deben de construirse entre la Comisión y los Servicios de Inteligencia, éstos deben estar obligados en ley a presentar y exponer o simplemente a remitir a la misma las políticas, las directivas, los programas, los planes y todo documento relevante en materia de planificación de la actividad de inteligencia.

De tal modalidad de interrelación nos brinda un ejemplo la ley Istituzione e ordinamento dei Servizi per le Informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato (GU, 1977), la cual -entre otros- tiene por objeto la creación de la Comisión Parlamentaria para el Servicio de Información y la Seguridad y para el Secreto de Estado, la que en su artículo 11 determina que: "El gobierno referirá semestralmente al Parlamento, una relación escrita de su política de información y de seguridad, y los resultados obtenidos por ésta" (Traducción Libre²⁹).

²⁹ "Art. 11 Il Goberno riferisce semestralmente al Parlamento, con una Relaziones scritta, sulla politica informativa e della sicurezza, e sui risultati ottenuti."

Tales documentos pueden ser referidos a la Comisión -por intermedio del Presidente de ésta- por cada uno de los Servicios de Inteligencia, o bien, éstos pueden ser unificados en uno sólo, preparado por el Órgano de trabajo o el Secretario Ejecutivo del espacio de coordinación ínter-institucional. En otros casos, los informes pueden ser remitidos por el servicio que tiene a su cargo la elaboración de la inteligencia estratégica.

En términos más concretos, nos referimos aquí a los documentos siguientes: a) Programa anual de actividades de inteligencia, remitido junto al Proyecto de Presupuesto³⁰; b) La Doctrina Nacional de Inteligencia; c) El Informe Anual de Actividades de Inteligencia, presentado dentro de los tres días de iniciado el período de sesiones ordinarias; d) Los Programas Anuales de Formación de personal del sistema de inteligencia; e) Las Pautas de coordinación ínter-institucional; f) Los Informes específicos de los programas y las operaciones desarrollados por cada servicio; g) Un Informe semestral que podrá contener un detalle estadístico de las solicitudes para la realización de operaciones de obtención de información mediante medios encubiertos remitidos por los servicios al Organismo Judicial, el número de operaciones realizadas y el número de operaciones por realizar y todo material relevante en torno a actividades significativas de inteligencia que se lleven a cabo o que se propongan ejecutar los servicios.

³⁰ Conceptuado como: La exposición del plan de determinación, distribución, orden y coordinación de todas las actividades de inteligencia necesarias para la conducción del Estado. El Programa Anual, como expresión del planeamiento conjunto de los Servicios de Inteligencia, reúne un panorama prospectivo acerca de los escenarios internacional, regional y nacional, los Elementos Esenciales de Inteligencia, las Otras Necesidades de Inteligencia y las Órdenes y Pedidos de Información, todo ello como un derivado de la Política Nacional de Seguridad.

Cada vez más los Servicios de Inteligencia desarrollan un extenso trabajo a fin de hacer que tanto el ciudadano como los actores sociales comprendan el trabajo de tales servicios. De tal actitud sirven de ejemplo numerosos casos, entre ellos:

a) El Reporte Anual, elaborado por el Australian Security Intelligence Organization ASIO (inteligencia doméstica). Tras el primer reporte de carácter secreto formulado en 1983, la Real Comisión Parlamentaria acerca de las Agencias de Seguridad e Inteligencia (1984) recomendó la elaboración de informes públicos, los que desde 1986 son distribuidos anualmente. Asimismo, dicho Servicio de Inteligencia por primera vez hizo publicó también su Plan Corporativo 1998-2000 (ASIO-CP).

b) El Reporte Anual, elaborado por el New Zeland Security Intelligence Service NSSIS, desde el año 2000.

c) El Reporte público del Canadian Security Intelligence Service CSIS, Servicio de Inteligencia que en 1984 sustituyó al Security Service de la Royal Canadian Mounted Police RCMP, tras escándalos revelados por la Comisión de Investigación acerca de las actividades de la RCMP -McDonald Commission. El reporte público, que desde 1990 es publicado anualmente, además de presentar breves análisis en torno a los principales puntos de la agenda de inteligencia del Servicios, incluye un anexo presupuestario en el que se identifican destinos de gasto en tres grandes rubros: Salarios, operaciones y construcción de capital, además de detallar al número de empleados.

Al respecto de abrir -en lo posible- los Servicios al conocimiento público, Eduardo Estévez (1989: 53), refiriéndose al caso argentino afirma que: "La intención deliberada de mantener a la opinión pública ajena al conocimiento básico del por qué los organismos de inteligencia son necesarios, socava el consenso público hacia los mismos de dos maneras: por un lado lleva a la mayoría de los habitantes a considerar las actividades de inteligencia como algo trivial o innecesario; por otro lado estimula a entender la inteligencia como una acción conspirativa destinada a amenazar los derechos y libertades de los ciudadanos".

A fin de complementar los informes a los que hemos hecho alusión, la Comisión podrá reunirse ordinaria o extraordinariamente con los titulares de los Servicios de Inteligencia. Las reuniones planificadas ordinariamente constituyen un punto importante de la política de relaciones entre la Comisión y los Servicios, dejando las reuniones extraordinarias para asuntos de urgencia o bien para abordar temas más específicos, como parte de las investigaciones que la Comisión se proponga llevar a cabo. La comparecencia de los titulares de los servicios, comprende también la determinación de la comisión para invitar a las personas que consideren necesario a fin de exponer sobre hechos vinculados a la competencia de la Comisión.

3. CONTROL DEL PRESUPUESTO NEGRO

En el mismo orden de ideas de lo apuntado precedentemente, los Servicios de Inteligencia deben remitir a la Comisión el detalle de las partidas contenidas dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de Estado (CPRG: Art. 171b), destinadas a sufragar el mantenimiento y desarrollo de los servicios en cuestión. Los proyectos de presupuesto serán objeto de revisión por parte de la Comisión a efecto que ésta emita el dictamen que manda la ley. Para tales efectos, la Comisión podrá recomendar su aprobación, modificación o rechazo.

Tales partidas, aunque públicas en su generalidad, ameritan clasificación de seguridad en cuanto a los detalles del gasto, lo que en Estados Unidos recibe el nombre de Programas en negro o Black Budget. El trabajo de la Comisión acerca de este punto consiste básicamente en ello: Dictaminar acerca de tales presupuestos, aunque los mismos tengan clasificación de seguridad.

De la misma forma, la Comisión deberá conocer los informes específicos del Contralor General de Cuentas acerca de la ejecución de las partidas presupuestarias correspondientes a los Servicios de Inteligencia. Sin perjuicio de las investigaciones propias de la Comisión, la misma podrá requerirle al Contralor la realización de averiguaciones específicas en torno a diverso tipo de gastos por parte de los Servicios de Inteligencia (CPRG: Art. 233). Además de ello, la Comisión dictaminará en torno al Informe de Ejecución del Gasto de las partidas relativas a los Servicios de Inteligencia, contenido dentro de la Rendición de Cuentas del Estado (CPRG: Art. 241). La Comisión podrá aprobar o improbar la liquidación de gastos de los Servicios de Inteligencia, pudiendo en éste último caso solicitar los informes y explicaciones pertinentes, y si detectare causas punibles certificará lo conducente al Ministerio Público.

El detalle presupuestario y el informe de gastos podrán ser remitidos a la Comisión por parte de los Servicios de Inteligencia, o bien, los mismos podrán ser integrados por el Órgano de trabajo de la instancia de coordinación ínter-institucional o por el servicio que tenga a su cargo la inteligencia estratégica.

Específicamente, se considera preciso puntualizar en la necesidad que el Poder Ejecutivo envíe a la Comisión, junto a cada proyecto de ley de Presupuesto Nacional Anual, un anexo -de carácter público- que comprenda los montos asignados y ejecutados por cada uno de los Servicios, así como también un segundo anexo -con clasificación de seguridad- en el que se detallarán los presupuestos de cada uno de los Servicios. Tales presupuestos de la actividad de inteligencia deberán hacerse llegar a la Comisión, con ciento veinte días de anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal (CPRG: Art. 171. b).

La liquidación del presupuesto anual de los Servicios de Inteligencia será presentada durante los primeros tres meses de cada año (CPRG: Art. 241), ésta deberá contener en uno de sus anexos un informe público con un detalle general del gasto por parte de los Servicios, mientras que en otro anexo -con clasificación de seguridad-, se detallarán exhaustivamente los gastos realizados.

Acerca de estos dos últimos puntos, deberá profundizarse en materia del ordenamiento jurídico que rige los ingresos y gastos del Estado, a efecto de permitir establecer fehacientemente el presupuesto de los Servicios de Inteligencia, el que de acuerdo con las normas actuales, se haya incorporado dentro de los respectivos presupuestos de los Ministerios. Tal especificación se considera oportuna, por cuanto ello permitiría un mejor acceso a la información por parte tanto de la Comisión, como del propio órgano contralor del Estado.

Relacionado con lo anterior, otra materia a resolver consiste en la necesidad de considerar dentro de las partidas específicas de los Servicios de Inteligencia -las que deben tener carácter público-, una destinada a sufragar gastos de carácter reservado.

Como correlato del secreto que rodea a una parte considerable de las acciones dentro del ciclo de producción de inteligencia, la necesidad de preservar la identidad de las fuentes o de mantener la misma bajo clasificación de seguridad para lograr efectividad en la acción de inteligencia, justifica la necesidad que el uso de los recursos también tenga una clasificación de seguridad.

Tales gastos, no por tener tal calidad, deben escapar de la fiscalización que deben ejercer solidariamente el Ministerio de Finanzas Públicas, la Contraloría General de Cuentas y la propia Comisión. El establecimiento de un régimen de control sobre tales materias de gasto -diferentes de los controles ordinarios sobre la administración pública- resulta necesario para la prevención de delitos como la malversación de fondos o la ejecución de acciones ilegales desde el Estado. De acuerdo con un estudio sobre el tema realizado por Estévez y Pesce (1996) "La aceptación de la existencia de gastos secretos supone dos principios fundamentales. El primero es asegurar el destino de estos gastos, es decir que los recursos aplicados a información e inteligencia sean efectivamente gastados en los fines específicos. El segundo se refiere a que el área de inteligencia optimice la utilización de los recursos disponibles".

Tales asuntos se problematizan, con la cláusula constitucional que establece que "No podrán incluirse en el Presupuesto General de Ingresos y Gastos del Estado gastos confidenciales o gasto alguno que no deba ser comprobado o que no está sujeto a fiscalización. Esta disposición es aplicable a cualquier organismo, institución, empresa o entidades descentralizadas o autónomas" (CPRG: Art. 237). A pesar de ello, tal y como lo ilustramos en el segundo capítulo del presente trabajo, haciendo referencia a una investigación realizada por el Periódico de Guatemala (21 y 22 de agosto de 2000), pareciera que a pesar de la inexistencia de gastos confidenciales, éstos siguen existiendo y lo que es peor, de forma tal que escapan de cualquier ejercicio de control.

La máxima a aplicar en este caso debe fundamentarse en la necesidad de normar para controlar. No se trata de negar la necesidad de tales partidas de gasto, sino más bien de asegurar que su ejecución se realice conforme a los objetivos en la materia, de forma controlada y limitada a lo estrictamente necesario.

A fin de finiquitar tal dilema y asegurar la transparencia, quizá una de las cláusulas que podría figurar dentro de la normativa específica que determine la creación de la Comisión, podría decir: "Los presupuestos del Estado destinados a cualquier Servicio de Inteligencia, pueden ser erogados siempre y cuando dichos fondos hayan sido específicamente autorizados por el Congreso de la República, según el procedimiento que en la ley que norma el Secretos de Estado se determine". Con ello se saldría al paso de la discrecionalidad con la que tales cuentas nacionales se ejecutan en la actualidad, lo que a su vez reforzaría el sentido de control³¹.

³¹ Ejemplos al respecto pueden apreciarse en el papel que les corresponde jugar a las Asambleas Legislativas de Estados Unidos y Alemania en la aprobación de los Gastos Reservados. En Estados Unidos una diversidad de Comités del Senado y de la Cámara de Representantes (inteligencia, defensa, relaciones exteriores, justicia) intervienen en la aprobación del presupuesto de inteligencia. En tanto que en Alemania, la Subcomisión presupuestaria para la autorización del presupuesto de inteligencia (BND, BfV y MAD), conformada por cinco diputados federales pertenecientes a las principales corrientes políticas, de la Comisión de Presupuesto del Bundestag, es la instancia encargada de estudiar y dictaminar sobre el presupuesto del sistema de inteligencia.

Además de ello, para el ejercicio eficaz del control presupuestario que sobre la actividad de inteligencia tiene a su cargo la Comisión, ésta deberá estar facultada para suspender la ejecución del presupuesto de cualquiera de los Servicios de Inteligencia del que se advirtieran irregularidades. Dicha medida deberá requerir del voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Comisión. Siendo un desarrollo de las atribuciones del Congreso, contenidas en los artículos 152 al 155 y 171, numeral d, de la Constitución Política de la República. Es mediante tal facultad que las funciones de la Comisión con relación al control presupuestario pueden ser efectivamente llevadas a cabo.

Un control superficial de las partidas presupuestarias generales, la inexistencia de mecanismos de investigación en torno a las erogaciones presupuestarias específicas en materia de inteligencia, la recepción de informes insubstanciales por parte de la Contraloría General de Cuentas y la incapacidad para traducir las averiguaciones realizadas en acciones de política -p.e., suspender la ejecución del presupuesto- y penales -la presentación de denuncias ante el Ministerio Público-, serían algunos de los parámetros que habría que evitar a efecto de no inviabilizar el control presupuestario sobre la actividad de inteligencia.

El control presupuestario sobre la actividad de inteligencia debe ser comprendido como parte del normal ejercicio de uno de los principios que sustentan al régimen democrático: La rendición de cuentas. Para el control parlamentario, esta modalidad de control representa una de las llaves maestras para el buen desempeño de su función.

4. REALIZACIÓN DE INVESTIGACIONES

Para el buen desarrollo de las funciones contenidas en los numerales precedentes la Comisión requiere de la realización de investigaciones propias, las que atendiendo a la naturaleza de la materia, deberán encaminarse en privado.

Sólo mediante la realización de investigaciones, es posible contrastar los diferentes informes e informaciones que remitidos a la Comisión, son entendidos como materia prima para el trabajo de control. De no realizar investigaciones propias, la Comisión estará desprovista de brazos ejecutores para el ejercicio del control.

Para el desarrollo de tales investigaciones, de conformidad con la Constitución Política de la República (Art. 161) y con la LO-OL (Art. 55a y e), la Comisión estará facultada para requerir de toda institución pública y privada, la información que estime necesaria, la que deberá ser suministrada aun cuando sea de carácter reservado o secreto.

Si los originales o las copias de los documentos que contengan la información solicitada por la Comisión resultaran incompletos a juicio de sus miembros, la Comisión puede constituirse en cualquier dependencia estatal -civil o militar- para examinar los elementos y documentación que le fueran necesarios para el ejercicio de sus funciones, pudiendo tomar nota y obtener copias de la misma³².

³² Los artículos de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo refieren textualmente que son derechos de los diputados: Art. 55. a) Recabar de la administración pública los datos, informes o documentos o copias de los mismos que obren en poder de ésta, debiendo facilitar la documentación solicitada, en un plazo no mayor de treinta días. Art. 55. e) A ingresar sin restricción alguna a los edificios y dependencias públicas y municipales. La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 2 de junio de 1992, sobre secretos oficiales (BOCG, 1992), presenta las modalidades bajo las cuales los Diputados tienen acceso a materias con clasificación de seguridad en España.

El acceso a materias declaradas secretas es el medio que permite a la Comisión llevar a término sus funciones. Sin tal acceso, la Comisión quedaría a expensas de la discriminación de información que los servicios de ordinario le puedan suministrar.

El acceso a aquellas materias declaradas secretas, se hace acompañar de la implementación de todas las medidas de protección para el resguardo de aquella información que ostente clasificación de seguridad y la obligación de reserva por parte de los miembros de la Comisión, sus asesores y funcionarios, aspecto desarrollado en la sección D4. del presente capítulo.

A más de tal aclaración, el procedimiento de constituirse en cualquier dependencia del Estado para compulsar y retirar documentación, constituye uno de los poderes supremos del Organismo Legislativo.

Para la realización de investigaciones, la Comisión requiere de un cuerpo de asesores permanentes y temporales, así como de otros funcionarios y empleados, aspectos desarrollados en la sección E2 del presente capítulo.

5. ELABORACIÓN DE DIVERSO TIPO DE INFORMES

Los informes elaborados por la Comisión son el resultado de la ejecución de sus funciones. En los mismos, la Comisión se permite patentar sus evaluaciones -de legalidad y de eficacia en torno a las normativas y políticas-, a partir de las cuales presenta recomendaciones al Poder Ejecutivo para la realización de reformas en torno a diverso tipo de materias: Política de personal, en el ámbito del ordenamiento institucional de los servicios, de carácter normativo, de política presupuestaria, de política general, entre otras.

Para la realización de sus informes, la Comisión requiere de los insumos en el ámbito de normativas, políticas, planes y presupuestos, y de sus propias investigaciones, aspectos previamente señalados.

A pesar que la Comisión puede presentar diverso tipo de informes en torno a materias diversas propias de su competencia, de entre tales informes se destaca uno de carácter anual y secreto, dirigido al Poder Ejecutivo, en el que se informará de las tareas realizadas, el cual podría atender a una tabla de contenidos mínimos, dentro de los cuales se comprenden: a) Una evaluación de la eficiencia técnico-profesional de los Servicios de Inteligencia; b) Valoraciones acerca de las políticas presupuestarias en la materia; c) Una evaluación del cumplimiento de los marcos normativos (Constitucionales, legales y reglamentarios) del trabajo de inteligencia; d) Un conjunto de recomendaciones tendientes a mejorar la performance de la inteligencia guatemalteca; e) Destacar actos en los que se advirtiera una particular eficiencia en el desempeño de las tareas encomendadas, idoneidad, o valor profesional, cuidando la necesidad de preservar identidades, fuentes y métodos; f) Señalar actos u omisiones que mostraran ineficiencia, ineptitud o corrupción, con la finalidad de aplicación por parte del organismo correspondiente -administrativo o judicial- de las sanciones a que hubiere lugar. Se deberá dejar constancia en las fichas de los agentes que hubieran protagonizado los actos señalados en los numerales e y f, precedentemente señalados.

Ilustra la pertinencia de tales informes, lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Seguridad Interior de la República Argentina (Ley 24.059 de 1992 - Modificada por la Ley 24. 184), cuando establece que la Comisión de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad e inteligencia "...producirá anualmente un informe público a las Cámaras de Senadores y de Diputados y un informe secreto dirigido a las Cámaras referidas y al Poder Ejecutivo nacional, en el cual informará respecto de los resultados de la labor desarrollada y las mejoras que crea necesario implementar".

La Ley de la Comisión Parlamentaria de Inteligencia de Sudáfrica (Committee of members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act 1994) guarda también una cláusula similar: "(6.1.) El Comité debe, dentro de dos meses después del 31 de marzo, cada año, remitir al Presidente y a cada Ministro, un informe de las actividades del Comité durante el año, el cual puede contener recomendaciones que el Comité considere apropiadas, y el Presidente debe remitir el informe al Parlamento dentro de los 15 días luego que el mismo ha sido presentado al ejecutivo. (6.2.) El Comité puede a requerimiento del Presidente o de cualquier Ministro, o por otra razón que considere necesaria, trasladar al Presidente o al Ministro un reporte especial acerca de materias relacionadas con sus funciones" (Traducción Libre³³).

³³ "(6.1.) The Committee shall, within two months after 31 March in each year, submit to the President and to each Minister concerned a report on the activities of the Committee during the preceding year, together with the findings made by it and the recomendations it deems appropriate, and the President shall cause such report to be tabled in Parliament within 15 days of sesion of Parliament after the report was submitted to him or her. (6.2.) The Committee may at request of the President or the Minister concerned or at any other time which the Committee deems necesary, furnish the President or such Minister with a special report concerning any other matter relating to the performance of its functions".

Similares cláusulas están presentes dentro de la Ley del Servicio Canadiense de Seguridad e Inteligencia (Canadian Security Intelligence Service Act 1984), en lo que respecta a informes periódicos generales y otros de carácter temático, a iniciativa de la Comisión y en el caso de la larga tradición de control parlamentario en asuntos de inteligencia de los Estados Unidos.

Por aparte, son ejemplos de las versiones públicas de los referidos informes:

a) A wat hing brief: The nature, scope and appropriateness of ASIO´s public reporting activities. Parliamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization ASIO-Committee. Parliament of the Commonwealth of Australia. September 2000.

b) An Advisory Report on the Australian Security Intelligence Organization Legislation Amendment Bill 1999. Parliamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization ASIO-Committee. Parliament of the Commonwealth of Australia. May 1999.

c) Primo rapporto sul sistema di informazione e sicurezza. Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Informazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato. Senato della Repubblica. Camara dei Diputati. XII Legislatura. Doc. XXXIV. No. 1. Comunicata alla Presidenza il 6 aprile 1995.

d) Rielievi sui fascicoli SISDE e sui posteri di controlo. Relazione del Comitato Parlamentare per i Servizi di Informazione e Sicurezza e per il Segreto di Stato. Senato della Repubblica. Camara dei Diputati. XII Legislatura. Doc. XXXIV. No. 2. Comunicata alla Presidenza il 27 luglio 1995.

e) Relazione sulla Politica informativa e della sicurezza (Primo semestre 2000). Senato della Repubblica. Camara dei Diputati. XIII Legislatura. Doc. XXXIII. No. 9. Presentata dal Presidente del consiglio dil ministri. Trasmessa alla Presidenza il 11 settembre 2000.

f) SIRC Annual Report 1998-1999: An operational audit of the Canadian Security Intelligence Service. Security Intelligence Review Committee. 30 September 1999.

g) Performance Report. Security Intelligence Review Committee. For the period ending March 31, 1998.

Es de señalar que los informes de carácter público -generales o temáticos- que la Comisión se permitiera realizar atienden generalmente una cláusula que ya es común para la mayoría de marcos normativos. En la misma se establece que los informes no podrán revelar: a) Fuentes de obtención de información; b) Identidades del personal de los servicios; c) Procedimientos utilizados para la obtención de información y producción de inteligencia; d) Datos o información que puedan obstaculizar el normal funcionamiento de los Servicios de Inteligencia.

Para cualquiera de los informes, la Comisión deberá cuidar lo establecido en la LO-OL, la que en su sección IV determina las normativas referentes a los dictámenes e informes de las comisiones de trabajo.

Otra modalidad, por la cual las Comisiones Parlamentarias de Inteligencia desarrollan acciones de investigación, lo representan las oficinas de Inspectoría General en inteligencia, las que en algunos casos derivan de las propias Comisiones. La interacción entre la Comisión y tales entes consiste en la potestad de la Comisión para solicitar al Inspector General de Inteligencia la realización de investigaciones en torno a materias que sean de interés de la Comisión para el ejercicio de sus propias funciones de control.

En tales términos, para el caso de Guatemala podría pensarse que la Comisión podría participar en la designación del Equipo Interno de Supervisión. Dicho Equipo sería una instancia de evaluación interna a los Servicios de Inteligencia, la estaría integrada por siete personas designadas de común acuerdo entre los titulares de los Servicios de Inteligencia y la Comisión.

El objetivo del Equipo se centraría en la realización de una evaluación de todo lo realizado en el transcurso de un año de labores. Pudiendo presentar en el mes de noviembre -exclusivamente a Presidente de la República- un informe de carácter secreto que deberá contener valoraciones y recomendaciones, acerca de la posibilidad de la suspensión de investigaciones, la destrucción de archivos, la supresión de oficios, el pago de compensaciones y la destitución de personal, además de otras que se dirijan sobre todo lo actuado por los Servicios de Inteligencia.

Para la realización de tales cometidos, el Equipo deberá tener acceso a toda la información necesaria para el cumplimiento de sus labores, exigiéndole a sus miembros, los estándares de confidencialidad que tal tarea representa.

Acerca de este punto, diversos sistemas de inteligencia (Australia, Sudáfrica, Reino Unido y Nueva Zelanda, por ejemplo) han creado dentro de los poderes Legislativo o Judicial, Oficinas de Inspectoría General sobre la Actividad de Inteligencia. Se trata del Inspector-General of Intelligence and Security IGIS (1986), de Australia; el Inspectors-General of Intelligence (1994), de Sudáfrica; el Security Service Commissioner (1989), del Reino Unido; y, el Inspector-General of Intelligence and Security (1996), de Nueva Zelanda.

P.e., éste último tiene por mandato: a) Supervisar la validez y probidad de las reglas internas para la recolección y el reporte de comunicaciones; y, b) La existencia de adecuadas medidas para asegurar que las operaciones de inteligencia no impacten negativamente en la vida de los ciudadanos. Sin embargo, tanto el Servicio Neozelandés de Seguridad e Inteligencia (New Zeland Security Intelligence Service SIS) y la Oficina Gubernamental de Seguridad y Comunicaciones (Government Comunications Security Bureau GCSB) están controlados también mediante el Acta de Privacidad de 1993 y por el Ombusman y Comisionado de la Privacidad. En el caso del IGIS-Australia, éste tiene como objetivos que los servicios de inteligencia realicen sus actividades en el marco de la ley, den cumplimiento a las directivas ministeriales y no vulneren los derechos humanos.

Para cualquiera de los casos, la idea principal que anima ésta fórmula de control, consiste en dotar al poder político de un procedimiento independiente y objetivo de evaluación que dé cuenta acerca del estado de sus propios Servicios de Inteligencia.

Gráfica No. 1
La arquitectura de las funciones del control parlamentario sobre la actividad de inteligencia

C. INTEGRACIÓN Y COMPOSICIÓN

Si comprendemos que el medio para el ejercicio de las tareas de control parlamentario sobre el trabajo de inteligencia ha consistido en la constitución de comisiones de trabajo de carácter específico, uno de los puntos más complejos atañe a la modalidad en que la Comisión puede integrarse.

En términos generales, las modalidades de integración son dos. Por una parte puede darse el caso que en la conformación de la Comisión se observe la norma general para integrar comisiones legislativas permanentes: La representación proporcional.

Bajo tal modalidad, la Comisión será el reflejo del número de integrantes de los diferentes bloques parlamentarios presentes en la Asamblea Legislativa. Por la naturaleza especial de las materias a abordar y atendiendo a las funciones que debe cumplir, en algunos ordenamientos se ha establecido además, un número fijo de representantes que deben conformar dicha Comisión. Dicho número oscila entre los 31 miembros para el caso de Estados Unidos, 18 para el Reino Unido, 16 para Argentina, 11 para Sudáfrica, 8 en el caso de Italia, 7 para Australia y entre 2 y 4 para el caso de Canadá³⁴.

En ordenamientos constitucionales en los cuales la Asamblea Legislativa se compone de dos Cámaras, y tratándose de una Comisión Bicameral, el criterio generalmente consiste en la integración compartida igualitariamente entre la Cámara Alta y la Cámara Baja.

En el caso de Guatemala, las Comisiones de Trabajo del Congreso de la República establecen un número de ocho integrantes, facultando al Presidente de cada Comisión para que presente al Pleno una solicitud de ampliación del número de sus integrantes, el cual no podrá exceder de once (LO-OL: Art. 29).

No obstante la prevalencia del concepto de representación proporcional a la hora de integrar la Comisión, a fin de evitar que bajo el concepto del gobierno de partidos, la tarea de supervisión se diluya, en algunos países se ha pretendido asegurar la integración a la misma de los bloques legislativos en condición de minoría.

De ello es ejemplo, el Proyecto de Ley de Inteligencia (31. VII. 1997) presentado al Honorable Congreso de la República Argentina por Carlos Álvarez, Graciela Fernández Meijide y Fernando Solanas, al proponer una cláusula que textualmente refiere: La Comisión Bicameral de Control de la Información e Inteligencia del Estado está integrada por seis senadores y seis diputados, debiendo asegurarse la representación de por lo menos las dos primeras minorías... (Art. 24).

Por su parte, el Proyecto de ley de información e inteligencia, (Rostán: 2000) también presentado al Senado y al Congreso de la República Argentina por Néstor Rostán, propone una fórmula diferente para la integración de las Comisiones Permanentes de Inteligencia (la Asamblea Legislativa de Argentina es bicameral). En su artículo 34 el referido proyecto indica que "(las comisiones) Elegirán de su seno un presidente, un vicepresidente y un secretario, debiendo tales autoridades corresponder, respectivamente al partido que posea mayor representación en la Cámara respectiva, y a los dos subsiguientes en orden decreciente de representación".

Otra modalidad que se inscribe en el mismo objetivo que las anteriores formulaciones resulta de la manera en que la Comisión Parlamentaria de Inteligencia se integra en Sudáfrica. En el artículo 2. 2., 2. 3. a. y b. la ley específica estipula que: La Comisión consta de once miembros, de los cuales nueve son designados conforme la modalidad de representación proporcional, mientras que los restantes dos puestos se reservan a aquellos partidos que representados en el Parlamento no lograron un puesto con la modalidad de representación proporcional³⁵.

³⁵ 2.2. The Committee shall consist of 11 members of Parliament. 2.3.a. Nine members of the Committee shall be appointed by the President in accordance with the principle of proportional representation as determined in accordance with the formula set out in section 228 (3) (c) of the Constitution and with the concurrence orf the leaders of the political parties entitled to be represented on the Committee accordign to that formula. 2.3.b. Two members of the Committee shall be appointed by the President with the concurrence of the party or parties holding seats in Parliament but witch are not represented on the Committee in terms of paragraph (a): Provided that President with the concurrence of the leaders of the parties holding seats in Parliament.

La aspiración aludida precedentemente abre la puerta a la segunda modalidad de integración: La representación directa de los bloques legislativos. De esa forma, todos los bloques legislativos tienen la obligación de nominar a uno o dos representantes a la Comisión. El sistema de Comisiones Legislativas de Guatemala presenta dos casos singulares: La Comisión de Derechos Humanos y la Comisión de Apoyo Técnico.

Es mediante ésta modalidad que se asegura primero, que todas las fuerzas políticas estén debidamente representadas, y segundo, que en su seno prive un clima de equilibrio, en función de las materias que son parte de su función.

Independientemente de la fórmula que pueda adoptarse para la integración de la Comisión, los parámetros a observar consisten en hacer de ésta un instrumento útil para llevar adelante las funciones asignadas.

Una Comisión conformada bajo el criterio de la representación directa de los Bloques Legislativos, podría, en medio del gobierno de partidos, ser presa de una desconfianza tal entre la Comisión y el Pleno del Congreso y entre la Comisión y los Servicios de Inteligencia, que inviabilice de entrada su funcionamiento. Nótese que las funciones de las Comisiones conformadas mediante tal procedimiento, dentro del ordenamiento parlamentario guatemalteco, no se asemejan en nada a las que la Comisión de Inteligencia tendría que cumplir.

Pero también, podría acontecer que una Comisión compuesta bajo la fórmula ordinaria de representación proporcional de Bloques Legislativos, el partido en el poder, regularmente con mayoría en el Congreso, se reservará para sí la mayoría de las plazas integrantes de la Comisión. De tal forma que la tarea de control podría ser presa de las lealtades -no al cargo desempeñado dentro de la Comisión- sino al partido que controla ambos Organismos de Estado.

Quizá la determinación de compartir entre las dos minorías principales los otros cargos de dirección de la Comisión -exceptuando al Presidente de la Comisión- pueda atenuar las tensiones que el procedimiento de representación proporcional puede acarrear, a lo cual habría que acompañar de otras medidas, como p.e., pensar en un equipo especial de asesores de carrera contratados bajo normas de oposición; aspectos a desarrollar en la sección E2. del presente capítulo.

En caso que uno de los integrantes de la Comisión dejara su cargo -casos de renuncia a la Comisión, renuncia al Bloque Legislativo que lo propuso, o ausencia definitiva de conformidad con el artículo 161 de la CPRG y 60 y 61 de la LO-OL, el Congreso nombrará un sustituto, el que debe de pertenecer al Bloque Legislativo que propuso al sustituido.

En cuanto a la directiva de la Comisión, invariablemente de la modalidad de integración que se adopte, la LO-OL (Art. 34-35) establece que la Presidencia de la Comisión es determinada por mayoría absoluta de votos en el Pleno del Congreso, en tanto que la Vicepresidencia de la Comisión y su Secretario, son determinados por la Comisión, atendiendo a una cláusula (Art. 35) que establece que los diputados electos para los tres cargos enunciados deben pertenecer a bloques parlamentarios diferentes.

Punto y aparte merece considerar la formación de subcomisiones dentro de la propia Comisión, a efecto de intentar realizar una división del trabajo que resulte funcional a los objetivos planteados. Esta subdivisión podría coadyuvar a que la Comisión logre una integración plena de todos sus miembros -legisladores y asesores- a las labores, con un grado funcional de especialización, que podría traducirse en una grado mayor de los trabajos que ésta realice³⁶.

³⁶ Resulta especialmente interesante a este respecto la experiencia estadounidense de la creación de subcomisiones, mediante las cuales se logró instrumentar la plena participación de un número mayor de legisladores en la labor de la Comisión y un mayor grado de especialización, tanto de parte de los legisladores como del personal de la Comisión, en los asuntos que integraban la competencia de ésta, obteniéndose por otra parte una mayor profundización del análisis en cada caso. De esa forma la Comisión Selecta de Inteligencia se subdivide en las Subcomisiones de inteligencia humana, análisis y contrainteligencia (Human intelligence, Analysis, and Counterintelligence); y, en la Subcomisión de inteligencia técnica y táctica (Technical and tactical intelligence). Una experiencia similar en la conformación de Subcomisiones es la existente en el Congreso de los Diputados de España. La resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, del 26 de junio de 1996, sobre procedimiento de creación y reglas de funcionamiento de las Subcomisiones en el seno de las Comisiones de la Cámara (BOCD, 1996) provee un ejemplo de los procedimientos de integración y composición, las reglas de organización y funcionamiento de las Subcomisiones.

Entendiendo que a cada una de las Comisiones se le estaría asignando el conocimiento de temas o áreas determinadas, a más de aquellos asuntos de índole general, podría pensarse en la especialización de temas como el Sistema de Formación y Carrera en el Sistema de Inteligencia; el Acceso a información, el Habeas Data y el Secreto de Estado; y, la Reforma del Sistema de Inteligencia: estructuras orgánico-funcionales, legislación y políticas.

En tal caso se comprendería que las dinámicas de la Comisión estarían divididas en dos planos: Las reuniones de Comisión y las Reuniones de las Sub-comisiones específicas. Las reuniones de Comisión serían de utilidad entonces para la aprobación de todos los documentos oficiales -públicos y secretos-, en tanto que las Sub-Comisiones proveerían un ambiente más propicio para el trabajo de la Comisión.

Otro aspecto a considerar es la conveniencia de designar -previo acuerdo con el Poder Ejecutivo-, enlaces permanentes de los Servicios de Inteligencia para la Comisión. Tales enlaces, además de la función natural de constituirse en el referente entre la Comisión y el Servicio, podrían tener funciones de consejo para la Comisión, cuando ésta lo requiera de ellos, a la vez que coadyuvarían al diseño de las medidas de protección de aquella información con clasificación de seguridad.

Un ejemplo de tal tipo de interacción entre la Comisión y los Servicios lo aporta la Committee of members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act 1994, de Sudáfrica. En su numeral 2.7 la ley establece que: "La Comisión puede ser asistida en el desarrollo de éstas funciones (las funciones ordinarias de la Comisión) por un oficial u oficiales en el servicio público, designados para tales propósitos por el Presidente, luego de consultar con el Presidente de la Comisión, los titulares de los Servicios y con el Inspector General" (Traducción Libre³⁷.)

³⁷ 2.7. "The Committee shall be assisted in the performance of its functions by an officer or officers in the Public Service designated for that purpose by the President, afther consultation with the chairperson and the Heads of the Services, and the Inspectors-General".

Gráfica No. 2
Organigrama específico de la Comisión

D. PAUTAS GENERALES DE FUNCIONAMIENTO

1. PERÍODO DE FUNCIONES

De acuerdo con la LO-OL (Art. 31) las Comisiones se integran anualmente al inicio de cada período de sesiones (14 de enero - 15 de mayo; y 1 de agosto - 30 de noviembre), no obstante y atendiendo al criterio de especialización en la integración de las comisiones preceptuado en la misma ley (Art. 30), podría pensarse en el establecimiento de un procedimiento para la reelección de los integrantes de la Comisión, como criterio que asegure la continuidad, la especialización y a la vez atienda a estándares de seguridad con respecto a las materias conocidas por los Diputados.

Este procedimiento podría establecer p.e., una norma en la cual, se expresara que atendiendo a la naturaleza de las funciones de la Comisión y a la especialización que ello implica, los Bloques Legislativos cuidarán que los integrantes de la Comisión, puedan reelegirse cuantas veces sea necesario en el transcurso de la legislatura para el buen funcionamiento de la Comisión.

2. SESIONES

Con la asistencia de la mayoría de sus integrantes (LO-OL: Art. 36), las sesiones de la Comisión deberán ser preparadas de antemano por la Directiva de la misma, atendiendo al Plan de Trabajo de la Comisión, aprobado al inicio del período de sesiones del Congreso de la República.

Es a la Directiva de la Comisión a quien le compete también la función de convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias por iniciativa propia, o bien, a petición de dos Diputados de Bloques Legislativos diferentes, o a solicitud de una quinta parte de los miembros de la Comisión.

3. PROCEDIMIENTO DE TOMA DE DECISIONES

Como en el caso de todas las Comisiones de Trabajo del Congreso de la República, las decisiones son tomadas por el procedimiento de votaciones para comisiones comprendido en la Ley Orgánica del Organismo Legislativo (Art. 36). De esa forma, las decisiones de la Comisión requerirán de la mayoría simple, es decir sencillamente, la presentación de más votos afirmativos que negativos.

Tal procedimiento de toma de decisiones será exceptuado cuando se trate de los informes anuales u otros informes o dictámenes que la Comisión tenga por objeto preparar. En tales casos, el procedimiento para la toma de decisiones será por mayoría absoluta de los miembros de la Comisión (LO-OL: Art. 41).

De esa forma, dentro del cuerpo principal del informe o dictamen se incluyan aquellas conclusiones que fueron alcanzadas por acuerdo de mayoría absoluta. En contrapartida, aquellas conclusiones que no alcanzaron tal estatus, podrían ser contenidas -además de serlo de oficio como anexo al acta correspondiente (LO-LO: Art. 101)- en un Protocolo Adicional de Reservas, que como anexo al informe, dictamen o documento de que se trate, detallará las razones de la reserva y sus ponentes³⁸.

³⁸ Un ejemplo de tal procedimiento puede verse en: Accountability of the Security Service - Third Report. Select Committee on Home Affairs. House of Commons. 14 June 1999. United Kingdom (SCHA, 1999). Al final del documento se detallan los puntos que fueron determinados por votación dividida, precisando el nombre de los representantes y la forma como éstos emitieron su voto.

Asimismo, cualquiera de los miembros de la Comisión puede estar facultado para -en caso de no registrarse el voto unánime de todos los miembros de la Comisión- solicitar que en uno de los anexos del informe se detalle la forma en la que cada uno de los miembros de la Comisión emitieron su voto y si cada uno de ellos lo decide, formular las razones que lo motivaron para votar de una u otra manera³⁹.

³⁹ Este último procedimiento retoma la experiencia del Comité Parlamentario Conjunto de la Organización Austaliana de Seguridad e Inteligencia -ASIO Committee- (Parlamentary Joint Committee on the Australian Security Intelligence Organization), el cual establece que: "Where the members present at a meeting of the Commitee do not vote unanimously on a question, there shall, if a member so requires, be recorded in the minutes and in the report of the Committee to the Minister, and subject to seccion 92N, in the report of the Committee to the Parliament, on the matter to wich the questions relates: a) the names of the members who voted and the manner in wich each such member voted; b) the names of the members who abstained from voting and the fact that they abstained from voting; and c) if the question was determined by the casting vote of the member presiding the name of the member presiding and the fact that the question was so determined" (ASIO-ACT: Part. VA, Section 92E Meetings of the Committee, 7). (Cuando los miembros presentes en una reunión del Comité no voten unánimemente un asunto, deberá, si un miembro lo requiere, hacerse constar en la minuta de la reunión y en el informe del Comité al Ministro y -atendiendo a la Sección 92N- en el informe del Comité dirigido al Parlamento, los siguientes asuntos: a) los nombres de los miembros que votaron y la manera en que cada asunto fue votado; b) los nombres de los miembros que se abstuvieron de la votación y las razones que los llevaron a abstenerse; c) si el asunto fue determinado por el voto del presidente, deberá hacerse constar el nombre del miembro de la comisión que presidió la reunión y las razones por las que el asunto fue determinado de esa manera." Traducción libre.

Otro procedimiento para la toma de decisiones, especialmente aquellas que tiene que ver con los informes oficiales de la Comisión, nos lo presenta la Ley de Seguridad Interior de la República Argentina (Ley 24.059 de 1992 - Modificada por la Ley 24. 184). La Comisión de fiscalización de los órganos y actividades de seguridad e inteligencia está facultada para producir tantos informes en minoría como disidencias hubiere en su seno (Art. 37). Es decir que mediante tal procedimiento, para cualquiera de los informes que la comisión elabore -por lo menos uno de carácter público dirigido a las Cámaras de Senadores y de Diputados y uno de carácter secreto dirigido a las cámaras referidas y al Poder Ejecutivo Nacional- todo miembro de la Comisión que disienta puede optar por elaborar su propio informe dirigido a los destinatarios arriba referidos, atendiendo -desde luego- a los procedimientos de reserva establecidos para el efecto.

No obstante la existencia de tal procedimiento y los aspectos favorables que pueda tener -no limitar la posibilidad de opinión de cualquiera de sus integrantes- para el caso de Guatemala se considera que con la inclusión dentro del informe o documento del referido Protocolo Adicional de Reservas la inclusión de la pluralidad de opiniones puede alcanzarse de forma satisfactoria.

Para cualquiera de los casos, al registrarse empates en las decisiones de la Comisión, podría seguirse el procedimiento general establecido en la referida ley (LO-LO: Art. 100). En el mismo se indica que a fin de resolver tal situación, el punto se volverá abrir a discusión, pudiendo ser vuelto a tratar en una nueva reunión.

4. CONFIDENCIALIDAD Y OBLIGACIÓN DE DENUNCIA

Para el eficaz desarrollo de las actividades de control desde el Poder Legislativo, ninguna causa de reserva para el acceso a información podrá argumentarse en contra de miembros del Congreso de la República, salvo que se tratara de asuntos de información e inteligencia que requieran reserva o secreto, supuesto por el cual el acceso estará limitado a los miembros de la aludida comisión.

Sobre quienes ejercen tareas de control deberán pesar normativas a fin de hacer que no revelen aquellas informaciones que son o fueron de su conocimiento durante el ejercicio de sus cargos.

En todo momento, la Comisión deberá evitar hacer revelaciones que perjudiquen el desarrollo de investigaciones, las fuentes, los procedimientos y las identidades, relacionadas con el trabajo de los Servicios de Inteligencia. Tal cláusula -que ya es norma común de la legislación en la materia para diversos sistemas de inteligencia-, permite asegurar que el desenvolvimiento de la actividad de los Servicios no se vea afectada ante los riesgos que lleva implícita la acción de control.

Por ser este uno de los temas más sensibles en el funcionamiento de la Comisión vale la pena revisar la forma en que el ordenamiento penal otorga al tema de la revelación de secretos. Así, dentro del Código Penal se tipifica la revelación de secretos en cuatro artículos, veamos:

1. Título IV. De los delitos contra la libertad y la seguridad de la persona; Capítulo III. De la violación y revelación de secretos, comprende los delitos de Publicidad indebida (CP: Art. 222) y de Revelación de secreto profesional (CP: Art. 223). El primero se conceptúa como: "Quien, hallándose legítimamente en posesión de correspondencia, de papeles o de grabaciones no destinadas a la publicidad los hiciere públicos, sin la debida autorización, aunque le hubieren sido dirigidos cuando el hecho cause o pudiere causar perjuicio, será sancionado con multa de doscientos a mil quetzales".

En tanto que el segundo queda así: "Quien, sin justa causa, revelare o empelare en provecho propio o ajeno un secreto del que se ha enterado por razón de su estado, oficio, empleo, profesión o arte, sin que con ello ocasionare o pudiere ocasionar perjuicio, será sancionado con prisión de seis meses a dos años y multa de cien a un mil quetzales".

2. Título XI. De los delitos contra la seguridad del Estado; Capítulo I. De la traición, comprende el delito de Revelación de secretos del Estado (Art. 366): "Quien, en cualquier forma revelare secretos referentes a la seguridad del Estado, ya comunicando o publicando documentos, dibujos, planos u otros datos relativos al material, fortificaciones u operaciones militares, será sancionado con prisión de dos a cinco años y multa de quinientos a tres mil quetzales".

3. Título XIII. Delitos contra la administración pública; Capítulo II. De los delitos cometidos por funcionarios o por empleados públicos, comprende el delito de Revelación de secretos (CP: Art. 244): "El funcionario o empleado público que revelare o facilitare la revelación de hechos, actuaciones o documentos de los que tenga conocimiento por razón del cargo y que por disposición de la ley deben permanecer en secreto, será sancionado con multa de doscientos a dos mil quetzales"⁴⁰.

⁴⁰ Adviértase que el ordenamiento jurídico guatemalteco hace una distinción entre funcionario y empleado público. En el primero de los casos se trata de aquella persona individual que por elección popular o legítimo nombramiento conforme a las leyes correspondientes, por el cual ejerce mando, autoridad, competencia legal y representación de carácter oficial de la dependencia o entidad estatal correspondiente (R-LSC, 1998: Art. 1a). En contrapartida, en el segundo caso se trata de aquella persona individual que ocupa un puesto al servicio del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley de Servicio Civil, en virtud de nombramiento o contrato expedidos de conformidad con las disposiciones legales, por el cual queda obligado a prestar su servicio o a ejecutar la obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dirección continuada del representante de la dependencia, entidad o institución donde presta sus servicios y bajo la subordinación inmediata del funcionario representante (R-LSC, 1998: 1b). Ambos conceptos son especificaciones del más genérico Servidor Público o trabajador del Estado, conceptuado como "...la persona individual que ocupe un puesto en la Administración Pública en virtud de nombramiento, contrato o cualquier otro vínculo legalmente establecido, mediante el cual queda obligado a prestarle sus servicios o a ejecutarle una obra personalmente a cambio de un salario, bajo la dependencia continuada y dirección inmediata de la propia Administración Pública" (LSC, 1968: Art. 4).

De esa cuenta, todo Diputado miembro de la Comisión y todo el personal que la conforma -con funciones de asesoría o de carácter administrativo- tendrá prohibido dar a conocer o suministrar información de los expedientes, documentos, notas, informaciones o material de cualquier tipo, que por razón de sus funciones sean de su conocimiento. Tal prohibición es especialmente sensible con relación a la imposibilidad de revelar identidades, fuentes y métodos, que puedan perjudicar la actividad de los Servicios de Inteligencia. Las infracciones a esta prohibición, deberán ser objeto de una sanción, la que podría ser igual al doble o triple de la pena ya fijada en el ordenamiento penal guatemalteco para el delito de Revelación de Secretos del Estado (CP: Art. 366).

Cesada la relación laboral, los funcionarios y empleados públicos señalados no podrán revelar la información que hubiere sido de su conocimiento, en tanto ésta no hubiere sido oportunamente desclasificada, conforme la legislación lo estipule.

Pero al establecimiento de la reserva y su correspondiente sanción, se hace acompañar de todo un conjunto de medidas de protección a fin de resguardar los documentos que -teniendo clasificación de seguridad- se encuentren en los archivos de la Comisión.

Para tales efectos, es posible el establecimiento de un apropiado marco de trabajo entre la Comisión y los Servicios de Inteligencia. De esa forma, atendiendo uno de los puntos críticos de la relación entre la Comisión y los Servicios -el resguardo de la seguridad de las informaciones- se trataría de lograr un trabajo conjunto, a efecto de lograr la colaboración de los Servicios, en la determinación de las medidas de seguridad con las que los documentos deben ser utilizados y almacenados en los archivos de la Comisión, las que deberán ser objeto de atención especialmente por parte todos los miembros de la Comisión, pero especialmente por la Directiva de ésta.

Acerca de éste punto, la ASIO-ACT (Part. VA, Section 92F Proceedings of Committee, 4) establece que: "Cualquier documento que tenga clasificación de seguridad nacional y que sea remitido al Comité deberá: a) Ser mantenido bajo la custodia del Comité, manteniéndolo en un lugar aprobado para tales propósitos por el Director General" ( Traducción libre). Otro ejemplo de la forma en la que éste aspecto es abordado, lo presenta the Committe of Members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act, 1994, de Sudáfrica. En el artículo 4, inciso b) de la citada ley se establece que: "...inteligencia, información y documentos deben ser manejados en concordancia con las medidas de seguridad escritas o las condiciones prescritas o determinadas por el Presidente de la Comisión, con la concurrencia de los titulares de los Servicios... (Traducción Libre⁴¹).

⁴¹ ASIO-ACT (Part. VA, Section 92F Proceedings of Committee, 4): "The Committee shall ensure that any documents having a national security classification provided to the Committee: a) are, while in the custody of the Committee, kept at a place approved for the purpose by the Director-General". Committee of Members of Parliament on and Inspectors-General of Intelligence Act, 1994, Sud África. 4, b): "...intelligence, information and documents shall be handled in accordance with the written security guidelines and measures of, or the conditions prescribed or determined by, the chairperson with the concurrence of the heads of the Services...".

Se exceptúa de la aludida obligación de reserva, el caso en que la comisión o cualquiera de sus integrantes advirtiera -a primera vista-, hechos constitutivos de delitos. En tales supuestos, la comisión o cualquiera de sus integrantes pondrá los hechos en conocimiento del órgano jurisdiccional competente y del Presidente del Organismo Legislativo, esto último en sesión secreta, tan pronto como tales irregularidades hayan sido advertidas. En tal caso, se procede teniendo en cuenta lo preceptuado en el Código Penal, el que en su título XIV. De los delitos contra la administración judicial; Capítulo I. De los delitos contra la actividad judicial; Artículo 457, establece el Delito de omisión de denuncia. El funcionario o empleado público que, por razón de su cargo, tuviere conocimiento de la comisión de un hecho calificado como delito de acción pública y, a sabiendas, omitiere o retardare hacer la correspondiente denuncia a la autoridad judicial competente, será sancionado con multa de cien a un mil quetzales.

E. MARCO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN

Uno de los primeros aspectos a tomar en cuenta para el logro de las funciones de la comisión es lo referente al entorno de ésta. Con ello se pretende explorar la construcción de un ambiente propicio para el desarrollo de las actividades que tiene que llevar adelante una comisión de éste tipo, así como otros temas que atañen a diversos recursos imprescindibles para el alcance de las funciones de la Comisión.

Gráfica No. 3
El marco de trabajo de la Comisión

1. LOS CLIMAS POLÍTICOS ALREDEDOR DE LA COMISIÓN: CONSTRUIR CONFIANZA

Un primer aspecto a tomar en cuenta atañe a la concepción que sobre el tema de inteligencia priva. Ubicando a la inteligencia como un instrumento auxiliar del sistema de seguridad, en el ámbito de las concepciones en la materia, habrá que hacer un esfuerzo por modificar la concepción doctrinaria de la seguridad nacional y lograr su reemplazo por una doctrina de seguridad y defensa acorde con el sistema democrático. De esa manera, podría empezarse a hacer crecer la idea de abrir las ventanas de los Servicios de Inteligencia, quienes con el tiempo podrán convencerse de las ventajas que esta política podría traerles.

Partiendo de la iniciativa anterior, una de las políticas que la Comisión no debe dejar de impulsar consiste la atención permanente a aquellos procedimientos de trabajo que coadyuven a la construcción de confianza en los trabajos que la comisión realiza.

No se dice nada nuevo al afirmar la debilidad general de las instituciones democráticas en regímenes en proceso de consolidación democrática. Tal característica general -por la naturaleza de sus funciones- cíclicamente tiende a agudizarse cuando sobre el Poder Legislativo se dirigen los análisis.

Partiendo de tal situación, la Comisión deberá fortalecer aspectos como la profesionalidad, calidad técnica y responsabilidad con la que dirige sus acciones.

Indudablemente a ello coadyuva el soporte técnico que la misma pueda tener, el establecimiento y la observancia de sus pautas generales de funcionamiento, fundamentalmente en lo referente a la confidencialidad y obligación de denuncia, la transparencia con la que se manejen los asuntos, y el establecimiento de un apropiado marco de trabajo entre la Comisión y los Servicios de Inteligencia.

2. LA FUNCIÓN DE ASESORÍA

Dado el estado del tema en Guatemala y la escasez de recursos humanos capacitados para brindar asesoría en las materias que son objeto de trabajo dentro de la propia Comisión, el equipo de asesores de la misma está llamado a jugar un trascendental rol, como motor de los trabajos que la Comisión se proponga realizar para el cumplimiento de sus funciones.

En la LO-OL (Art. 154), los asesores de Comisiones y Bloques Legislativos son conceptuados como servicios profesionales sin oposición. El artículo 155 de la citada ley, establece que "La relación entre los asesores y los Bloques Legislativos y las Comisiones de Trabajo del Congreso, es contractual, de naturaleza civil, no laboral y sus atribuciones serán fijadas mediante contrato suscrito con el Congreso de la República y en forma directa por las Comisiones y los propios Bloques Legislativos, en cada caso".

Cada Bloque Legislativo constituido tiene derecho a dos asesores, sin perjuicio de lo cual, por cada cuatro diputados, el Bloque Legislativo tiene derecho a un asesor más (LO-OL: Art. 38).

Las fuentes de recursos de asesoría para la Comisión bajo el actual marco de trabajo provienen exclusivamente de tres fuentes: a) El asesor permanente, que actúa a su vez como Secretario Específico de la Comisión (LO-OL: Art. 38); b) Los asesores temporales para proyectos específicos y técnicos, nombrados por la Junta Directiva del Congreso (LO-OL: Art. 38); c) La asistencia que pueda ser brindada por la Comisión de Apoyo Técnico (LO-OL: Art. 27).

En todos los casos, los asesores son nombrados oficialmente por la Junta Directiva a propuesta de la Comisión, atendiendo ésta exclusivamente a los parámetros de honorabilidad e idoneidad en su campo de competencia de los asesores propuestos (LO-OL: Art. 14k).

Acerca del tema de los asesores es preciso comprender dos materias distintas: Por una parte, preciso es comprender que cada diputado requiere para el ejercicio del cargo de un trabajo de asesoría, el cual le es suministrado por el equipo de asesores vinculado al Bloque Parlamentario. Usualmente, entre tales asesores se desarrolla una división especializada del trabajo en función de atender las materias que forman parte del trabajo de los diputados del Bloque.

Desde esa perspectiva, los asesores realizan trabajos de carácter general, para el Bloque Legislativo y de carácter específico, para los Diputados, en atención a los temas que éstos desarrollen en las Comisiones de las que son parte. No obstante, en ambos casos, se trata de una asesoría de carácter político -que parte de las directrices del Bloque Legislativo-, y temporal, por cuanto que el asesor permanece en su puesto mientras el Diputado y el Bloque Legislativo tengan continuidad en el Congreso.

Por aparte, es preciso comprender que el Congreso de la República requiere de una asistencia permanente, técnica y especializada, a fin de llevar a cabo sus cometidos.

Parece interesante en tal sentido la experiencia de diversas Asambleas Legislativas -España, Canadá y Estados Unidos para citar tan sólo tres ejemplos-, en cuanto a contar con asesores técnicos permanentes e independientes de directivas políticas. Se trata de las unidades genéricamente denominadas Centros Generales de Apoyo. En las normas sobre el régimen de asesoramiento de las Comisiones del Congreso de los Diputados y el Senado de España (BOCG, 1989) se establecen pormenores del sistema de trabajo de la llamada Unidad de Asesoramiento Parlamentario.

El asesoramiento permanente e independiente tiene varias ventajas, entre las que la fundamental está evidentemente representada por la continuidad. La experiencia acumulada por los funcionarios de planta permanente pasa a constituir un valiosos acervo para los organismos que cuentan con sus servicios, especialmente cuando tales funcionarios son designados tras concurso y riguroso estudio de sus antecedentes técnicos y son estimulados a realizar constantes cursos de perfeccionamiento.

Sin embargo, antes que la constitución de dicho Centro General de Apoyo, la experiencia legislativa guatemalteca pareciera indicar como preferible la creación de una Oficina Técnica de Asesoría en Inteligencia -de forma exclusiva- para los Diputados de la Comisión.

La Asesoría brindada por tal oficina deberá superar la mera búsqueda de antecedentes legislativos o de bibliografía, prestando de esa forma un servicio útil para todas las actividades que la Comisión se proponga realizar, constituyéndose además, en un imprescindible auxiliar de las labores de la Comisión.

La realización de investigaciones y proyectos de dictamen, los estudios presupuestarios, la formulación de anteproyectos de ley, el estudio de todas aquellas materias que fueren objeto del trabajo de la Comisión, formarán parte de las funciones de la Oficina de Asesoría Técnica. Se comprende así que la acción de control, otorgada a los Diputados de la Comisión, puede ser delegada de forma responsable a los asesores.

De esa forma, la interacción con los Asesores de Comisión (Permanente y Temporales) y con los Asesores de los Diputados, permitirá a la aludida Oficina Técnica de Asesoría en Inteligencia, intercambiar puntos de vista con los mismos, evitándose así la falta de sangre nueva que ha sido señalada como una de las carencias de los Centros Generales de Apoyo del Congreso de los Estados Unidos.

Con relación al número de miembros de la Oficina Técnica de Asesoría en Inteligencia, la situación económica del país y las limitaciones presupuestarias resultantes de la misma, hacen aconsejable limitar su número a ocho funcionarios: Un coordinador, cinco asesores y dos auxiliares⁴².

⁴² Acerca del número de miembros Staff de la Oficina, vale la pena señalar que las Comisiones de Control de ambas cámaras en Estados Unidos, tienen aproximadamente -entre asesores y analistas- 60 personas contratadas a tiempo completo; el Security Intelligence Review Committee SIRC de Canadá, cuenta tan sólo con 12; el Intelligence and Security Committee del Reino Unido, alcanza un equipo de tres personas a tiempo completo, al cual se le agregan investigadores adicionales a tiempo parcial. (SCHA, 1999)

Se deberá poner especial atención en los requisitos de ingreso para los integrantes de la Oficina, los que mediante el procedimiento de oposición curricular puedan ser calificados técnicamente por la Directiva de la Comisión, quien actuará como autoridad nominadora de la Oficina Técnica de Asesoría en Inteligencia. Los integrantes de la Oficina deben satisfacer las exigencias de capacitación y perfeccionamiento que les serán impuestas por la directiva de la Comisión, que incluirán la realización periódica de cursos relativos al tema.

Tras ser aceptado como parte del equipo de asesores de la Oficina y tras haber aprobado satisfactoriamente un período de prueba de seis meses, dicho personal gozará de un contrato de trabajo por tiempo indefinido, pudiendo ascender dentro de la jerarquía de puestos. El régimen de trabajo del personal de la Oficina Técnica de Asesoría deberá ser desarrollado dentro del Reglamento de Trabajo de la Comisión.

Finalmente, es de precisar que ficha Oficina Técnica deberá contar con un espacio físico que permita privacidad a los funcionarios y proximidad de éstos a los usuarios de su trabajo, revirtiendo la situación actual donde la gran mayoría de asesores debe desempeñar sus funciones fuera del edificio del Congreso.

Gráfica No. 4
Esquema de los flujos de asesoría para la Comisión

A más de tales fuentes de asesoría y atendiendo a la existencia de un acervo de experiencia institucional en la materia, la Comisión podría crear un Cuerpo Consultivo Ad-honorem. La misión de dicho cuerpo consistiría en aportar -a requerimiento de la Comisión-, su opinión sobre los temas en tratamiento, dada la experiencia adquirida en su paso por importantes funciones en ambos poderes. Se integraría por acuerdo entre la directiva de la Comisión, proponiéndose entre sus miembros a funcionarios y profesionales en general cuya opinión pudiera ser de utilidad para la Comisión.

Con relación a los funcionarios públicos, habría que comprender que los mismos deben de contar con el requisito de haber formado parte de gobiernos constitucionales que hubieran estado relacionados con materias vinculadas a los Servicios de Inteligencia. En este caso, dicho cuerpo no debería superar un número de cinco personas.

3. Luz y taquígrafos: TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD

Aunque en la vida del Congreso de la República, las negociaciones entre Bloques Legislativos evitan por definición los espacios públicos, la decisión de hacer lo más transparente posible la actividad de una Comisión de este tipo resulta trascendental, de ahí la frase Luz y taquígrafos, acuñada durante la transición española, para hacer referencia a la necesidad de la aludida transparencia en el hacer legislativo.

Atendiendo a las materias que son objeto de sus trabajos y a la naturaleza de la Comisión, una señal negativa de ésta sería el asumir que generalmente todo lo que ella trata debe ser secreto. Antes bien, en el diseño institucional de sus labores, la Comisión deberá encontrar un equilibrio entre la publicidad de sus cometidos y la responsabilidad con la que éstos se lleven a cabo.

Sólo cuando sea imprescindible se le debe dar a las reuniones el carácter de secreto (LO-OL: Art. 79), atendiendo a las materias que se aborden y a la profundidad con la que tales asuntos serán tratados, especialmente, cuando se trate de discusiones relacionadas con información clasificada que los Servicios de Inteligencia han remitido a la Comisión, o bien, en el caso de la discusión de informes secretos que la comisión se apresta a formular.

Acerca de éste punto, la comisión tiene tres aspectos a resolver. Por una parte, con sano juicio debe clasificar aquella información que como resultado de sus labores, obre en su poder. P.e., en lo que se refiere al tratamiento de los informes expresamente secretos que deberá formular y otro tipo de oficios o pronunciamientos. Podrían comprenderse dentro de tales asuntos al detalle de las actas de las sesiones (Formuladas en el Art. 36 de la LO-OL). Por otra, la comisión debe atender a las medidas de protección de aquella información clasificada que fuese remitida en oficios o comunicada verbalmente, a todos sus miembros. No obstante lo anterior, y como tercer aspecto a resolver, la Comisión debe procurar el máximo de publicidad de sus actos e informaciones, para lo cual se requiere de algo más que el informe público establecido dentro de sus funciones.

Acerca de éste último aspecto y en concordancia con la concepción esbozada sobre el rol de las Comisiones de Trabajo del Congreso, las cuales, más allá de su tarea legislativa, deben constituirse en centro de elaboración concertada de normativas y políticas, la Comisión podría evaluar la realización de un programa de extensión, dentro del cual podrían considerarse: a) Seminarios permanentes para todos los miembros de la Comisión y su personal auxiliar (Diputados y sus Asesores, Asesores de Comisión, Oficina Técnica y Cuerpo consultivo); b) Visitas programadas a los Servicios de Inteligencia; c) Contactos internacionales mediante visitas e invitación de delegaciones; y, d) Organización por parte de la Comisión de cursos sobre temas de inteligencia, conjuntamente con las entidades especializadas en el tema, destinados a conocimiento e información de los restantes integrantes del Congreso.

El referido artículo de la LO-OL señala expresamente aquellos casos en los que las sesiones pueden declararse secretas: Las sesiones del Congreso serán secretas, siempre que se trate de asuntos militares de seguridad nacional o relacionados con operaciones militares pendientes y asuntos diplomáticos pendientes o de seguridad nacional. Lo serán también cuando conozca de antejuicios por delitos contra el pudor de menores de edad. En este caso, toda persona que no tenga la calidad de diputado deberá abandonar el Hemiciclo Parlamentario y la Junta Directiva adoptará las precauciones adecuadas para evitar que se haga público lo tratado. Si un diputado revelare lo tratado en sesión secreta, se instruirá en su contra las correspondientes diligencias por revelación de secretos. Al respecto, la legislación guatemalteca adolece de normatividad alguna en materia de secretos oficiales, lo cual constituye un serio problema, que para el caso de las pautas de trabajo de la Comisión urge resolver⁴³.

⁴³ Tales asuntos son llevados por las Cámaras en España, estableciéndose que las sesiones de las Camisones -incluidas las de investigación- pueden ser secretas: a) Cuando lo acuerde la mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de su respectiva Mesa (Directiva), del Gobierno, de dos grupos parlamentarios (Bloques Legislativos), o de la quinta parte de sus componentes (RC: Art. 64.2); b) De ordinario, las sesiones de las Comisiones de Investigaciones preparatorias de su plan de trabajo o de las decisiones del Pleno, o de deliberación interna, o las reuniones de las ponencias que se creen en su seno; c) Los datos, informes o documentos facilitados a estas comisiones para el cumplimiento de sus funciones, cuando lo disponga una ley, o cuando así lo acuerde la propia comisión; d) Las comparecencias informativas ante Comisiones de Investigación cuando éstas versen sobre materias declaradas reservadas o secretas conforme la legislación vigente y cuando a juicio de la Comisión los asuntos a tratar coincidan con actuaciones judiciales que hayan sido declaradas secretas (RC: Art. 64.4); e) Las sesiones o aquellos puntos de las mismas que tengan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios y cuestiones personales que afecten a senadores (RS: Art. 75.2).

Asimismo, y para preservar las normas de seguridad con la que alguna de la información transmitida a la Comisión por parte de los Servicios debe manejarse, podría establecerse que éstos soliciten a la Comisión el estatus de sesión secreta para que la Comisión aborde determinado documento o bien, solicitar a la Comisión tal modalidad de sesión para hacer exposiciones verbales de materias que tengan clasificación de seguridad⁴⁴.

⁴³ La Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 2 de junio de 1992, sobre secretos oficiales (BOCG, 1992), provee un ejemplo de las modalidades en que los Diputados acceden a tales materias. El punto sexto de la resolución establece que: "Asimismo, el Gobierno podrá solicitar que la información sobre una determinada materia clasificada sea facilitada en sesión secreta, a la Comisión que la demandó o a cualquier Comisión competente en la materia, en el caso que la iniciativa hubiese partido de los Grupos Parlamentarios. En estos supuestos, sólo podrán asistir a la sesión informativa los miembros de la Comisión".

De no reunir los criterios enunciados precedentemente, la invitación a participar en las reuniones de la Comisión podrá hacerse extensiva a legisladores que no pertenecieran a la Comisión (de acuerdo con el Art. 30 de la LO-OL, que textualmente refiere": ...los demás Diputados podrán asistir a las sesiones de trabajo de las comisiones participando en sus deliberaciones, con voz pero sin voto, y si lo solicitaren, su opinión podrá hacerse constar en el dictamen que se emita sobre determinado asunto") y a todos los asesores de los diputados miembros, aunque no fueran específicamente asesores de la comisión. Podrán participar también en las reuniones los enlaces de los Servicios de Inteligencia, en su calidad de funcionarios públicos, de conformidad con lo establecido en los Art. 37 y 73 de la LO-OL.

4. RECURSOS TÉCNICOS, DOCUMENTALES, INFORMÁTICOS Y PRESUPUESTARIOS

Las funciones y potestades anteriormente esbozadas requieren de un soporte técnico, documental e informático. La existencia de una base de datos para publicaciones específicas, la tenencia de registros e informes propios, la vinculación a bases de datos nacionales e internacionales con información sobre la temática de la Comisión, son aspectos a tener en cuenta en éste renglón.

La creación de una biblioteca especializada en temas vinculados a la inteligencia, para lo cual se requiere de la suscripción de la Comisión a revistas y publicaciones especializadas en la materia, tanto del país como del exterior.

Para ello y atendiendo a las importantes tareas legislativas, la Comisión deberá contar con un presupuesto propio, elaborado por ella misma y remitido a la Junta Directiva del Congreso, para que ésta lo integre al Presupuesto Programado de Ingresos y Egresos del Organismo Legislativo LO-OL (Art. 14m; Art. 18n; Art. ).

Gráfico No. 5
Organigrama completo de la Comisión y su marco de trabajo