A la Primera Parte
Tras casi dos décadas del inicio de la transición democrática, de forma paulatina el debate en torno a la reforma del Sistema de Inteligencia en Guatemala ha ido ganando espacio. Tal hecho no es más que el reflejo de un largo proceso de maduración de la cultura política, todavía inconcluso. INTRODUCCIÓN
Lo que en el pasado se clasificaba fuera de las razonables coordenadas de lo debatible, es hoy un tema que empieza a ser abordado. La condición inescrutable -propia y necesaria para el pensamiento autoritario- de la que el tema era portador, va siendo develada a través de diversas iniciativas.
La conclusión del conflicto armado interno y la salida política pactada con los Acuerdos de Paz, ha abierto un nuevo escenario que indudablemente ha coadyuvado para que este tema empiece a ser iluminado por los ideales del régimen democrático y de derecho. Pero también, los hitos de la paz se encargaron de revelar las condiciones realmente existentes de nuestra transición democrática.
No se dice nada nuevo al citar las enormes dificultades que el proceso de reforma del Sistema de Inteligencia supone -no sólo para el régimen- sino para el conjunto del sistema político. A la coexistencia de democracias de fachada con instituciones militares de larga tradición autoritaria, se une -en una compleja combinación- la naturaleza secreta de los Servicios de Inteligencia.
De esa cuenta, debatir el tema -importante e ineludible paso- es un ejercicio saludable, pero de ahí a trazar una senda para la reforma, la distancia sigue siendo abismal. Los Servicios de Inteligencia continúan revelando las características propias de nuestro pasado autoritario. La reforma del Sistema de Inteligencia sigue siendo la asignatura pendiente de la democratización política en Guatemala.
La constante a lo largo de los años ha consistido en asumir éste proceso como un asunto para después. En tal lógica, la democratización sigue demostrando sus límites y a la vez sus contradictorias capacidades para convivir con lo autoritario.
El hacer de inteligencia se mantiene fuera de los renglones de la legalidad en la que todo sistema democrático se fundamenta. Tal posición fortalece las posiciones de poder de unos Servicios que continúan sirviéndose a sí mismos, con la aquiescencia del poder político a quien comparten estimaciones de inteligencia.
En tal marco, la inteligencia de desfigura, al ser un recurso de utilidad exclusiva de determinados funcionarios de gobierno, para quienes la inteligencia es de utilidad en sus juegos de poder. Es en tal contexto que la reforma puede esperar.
Mientras tales inercias ganan terreno, en el escenario nacional los riesgos y las amenazas pierden sus referentes de la guerra fría. Se diversifican y se hace más compleja su atención oportuna.
El Estado moderno no puede prescindir del conocimiento de los escenarios en los que sus decisiones habrán de ser probados en la práctica más concreta: Las políticas públicas. Una decisión que no se fundamente en el conocimiento resultante del análisis estratégico puede ser sinónima de fracaso. Para ello es vital la inteligencia oportuna, completa-coherente y objetiva.
La ejecución del ciclo de inteligencia -planificación, recolección, procesamiento, análisis y diseminación- supone un esfuerzo por hacer que los datos e informaciones -públicas y aquellas otras obtenidas de forma encubierta- se transformen en un conocimiento (Información con Significado, en el lenguaje de la materia). Tal conocimiento tiene valor, por cuanto es de utilidad para comprender los escenarios de corto (coyunturales), mediano y largo plazo (estratégicos), para alimentar asimismo previsiones y decisiones. El hecho de comprender escenarios supone identificar oportunidades, resolver la ecuación de riesgos-amenazas-vulnerabilidades y prospectar consecuencias, contrastando los factores ajenos y propios. Formulaciones -a simple vista- ausentes de la conducción del Estado en la actualidad.
Para que la inteligencia guatemalteca sea capaz de leer de la realidad sus nuevos roles, y que su labor sea compatible con la condición democrática del régimen en el Estado moderno, requiere iniciar un proceso de reforma.
Por ello, preciso es traducir las ideas y debates a fin que, contrariamente a lo que muchos suponen, los estándares de legitimidad, sean comprendidos como una precondición a la eficacia con que los Servicios de Inteligencia del país llevan a cabo sus cometidos.
Los ámbitos de inteligencia de los Servicios, sus funciones y limitaciones mutuas, las pautas de coordinación institucionales y operativas ínter-servicios, la carrera y profesionalización de los servidores públicos especializados en inteligencia, el sistema de controles cruzados desde los tres poderes del Estado, el acceso a información, el Habeas Data, la regulación del Secreto de Estado, son algunas de las líneas maestras por las que tal proceso de reforma debe encaminarse.
El presente trabajo se inserta en el plano arriba referido. Pretende mostrar caminos para el alcance de unos de los puntos cruciales de la reforma del sistema de inteligencia guatemalteco: La tarea de control por parte del Congreso de la República.
Si partimos de afirmar que el Congreso es la institución estatal que refleja de forma más transparente los cambios que se producen en el sistema político -puesto que refleja el pluralismo electoral- podemos valorar el papel de dicho organismo de Estado en el proceso de democratización y reforma del Estado.
Indudablemente, sobre la función parlamentaria en el Estado de Guatemala penden cruciales temas para lograr el efectivo cumplimiento de su labor. El trabajo de las Comisiones Legislativas y la Junta Directiva del Congreso, el monitoreo social del voto, la recuperación del concepto de representación en la labor de cada uno de los diputados, son algunas de las encrucijadas que esperan la reforma del Organismo Legislativo.
Empezar la reforma del Sistema de Inteligencia desde el Congreso, supone también una apuesta para poner a prueba las capacidades del Poder Legislativo en esta etapa de la consolidación democrática. La creación de un órgano de control específico sobre la actividad de inteligencia revelará las posibilidades para el ejercicio de control que a todo Organismo Legislativo le corresponde en el régimen democrático. Como toda política, la norma dicta que la misma es perfectible únicamente a través de su puesta en marcha.
Con el presente material se abre un importante e ineludible debate: El control parlamentario de la actividad de inteligencia en Guatemala. Para tal fin el estudio inicia presentando la relación entre el Estado de Derecho y los Servicios de Inteligencia. Las complejidades del control, las contradictorias lógicas del político y el espía, los riesgos que entraña la función inteligencia para el Estado de Derecho y la relación entre consolidación democrática y Servicios, son algunos de los énfasis con los que este primer capítulo intenta introducir el tema.
El control de la función de inteligencia en el Estado de Derecho, es el tema abordado en el segundo capítulo. Aquí se tratan de destacar una diversidad de modalidades de control entorno a la primacía de la ley y la generación de políticas. Finalmente, se pasa a presentar la contextura de la convergente acción de control desde los poderes del Estado.
Estado de derecho y servicios de inteligencia y como respuesta a tal relación, el control de la función de inteligencia -capítulos uno y dos- constituyen la primera parte del trabajo. La cual tiene un carácter meramente instrumental e introductorio.
La segunda parte versa ya no sobre el control en general -desde los tres poderes del Estado- sino que ubica su foco de atención sobre el poder legislativo. Es esta la parte central del trabajo. El primer capítulo de esta segunda parte, analiza brevemente las fuentes del poder legislativo, sus funciones y la específica institucionalidad para el ejercicio del control.
Es en el segundo capítulo en donde se abren los más importantes debates del estudio, en torno a la naturaleza del control parlamentario sobre inteligencia, las funciones y potestades, las modalidades de integración y composición, las pautas generales de funcionamiento y el marco de trabajo, aspectos todos abordados desde la perspectiva de una Comisión de Trabajo del Congreso de la República que específicamente tenga como cometido controlar a los Servicios de Inteligencia de Guatemala.
Como señalamos reiteradamente, el estudio abre debates en torno a posibilidades múltiples que buscan concretar la función de control en materia de inteligencia por parte del Congreso de la República. De tales formulaciones a la realización de una acción legislativa existe tan sólo un paso.
La estrategia metodológica que permitió arribar al presente documento se basó exclusivamente en la síntesis documental bibliográfica, en mucha menor medida hemerográfica. De esa manera se contrastaron diversas fuentes teóricas -sobre todo en materia de Estado de Derecho, controles y poder legislativo- y un importante cúmulo de estudios de caso y normativas, en torno a experiencias de control parlamentario en nueve países (Alemania, Argentina, Australia, Canadá, Estados Unidos, Italia, Nueva Zelanda, Reino Unido y Sudáfrica). No obstante tener en cuenta un importante número de casos, el estudio no se centra en el análisis comparado del control parlamentario, sino que más bien hace uso de tales insumos para ilustrar las múltiples aristas que el tema presenta. Así mismo, más allá de los marcos normativos, se incluyen también referencias a reportes e informes públicos que periódicamente publican las Comisiones Parlamentarias en materia de inteligencia de los países comprendidos en el estudio. De esa forma, contrastando los estudios de caso, los reportes e informes y las normativas, se pretende rebasar el esquema de análisis estrictamente normativo, al contrastarlo con lo fáctico.
Finalmente, vale destacar que cuando un avance de investigación -como el presente- no se asienta en un cúmulo previo de estudios, los campos son tan amplios, como posibles los enfoques. En tal contexto, vale la pena apreciar este estudio, no sólo por lo que fue posible abordar, sino más bien -quizá hasta más importante- por los aspectos que señalándolos someramente apuntaran nuevas y más profundas agendas de investigación en torno al tema.
Guatemala, noviembre de 2000