Chile - Intelligence and Security Agencies


DOCUMENTO DE TRABAJO No. 56
Agosto de 1996

BASES, FUNDAMENTOS Y PROPUESTA
PARA UN PROYECTO SOBRE
"SISTEMA NACIONAL DE INTELiGENCIA"

GUILLERMO HOLZMANN PEREZ


CARTA DEL EDITOR

El Instituto de Ciencia Politica de la Universidad de Chile ha desarrollado, en los ultimos cinco años una línea de investigación asociada a los procesos de toma de decisión de las democracias modernas y las condiciones para su mayor eficiencia. En este contexto, se han publicado trabajos anteriores que muestran los planteamientos teóricos que han servido de base para el resultado que se entrega en la presente propuesta.

En virtud de ello, el Instituto ha querido participar activamente en la elaboración y desarrollo de un Proyecto de Ley para la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia que se vincule sistematica y funcionalmente al proceso de toma de decisión gubernamental como ocurre, por lo demás, en las democracias más desarrolladas.

Ha querido hacerlo presentando a consideración de la Cámara de Diputados las bases para discutir y diseñar tal sistema, dejando de lado toda cuestión de orden contingente y enfatizando el rol coadyuvante de la reflexión y proposición academica respecto de las decisiones politicas fundamentales del Estado.

La importancia de esta iniciativa radica, además de su contenido, en el hecho de que Chile no posee un Sistema Nacional de Inteligencia. Existen organismos militares y policiales que realizan funciones de inteligencia acorde con los objetivos netamente institucionales y que no se encuentran, necesariamente, vinculados al proceso de toma de decisión estatal, constituyendo esto una desventaja para nuestro país frente a la compleja realidad economica y política que debe enfrentar a nivel mundial.

Este Documento de Trabajo, preparado por el Coordinador del Programa "Estado, Defensa Nacional y Fuerzas Armadas para el siglo XXI", Profesor del Instituto de Ciencia Política, Sr. Guillermo Holzmann P., recoge el resultado del estudio y analisis llevado a cabo por un grupo de investigadores jovenes del Instituto que laboro este tema por más de diez meses. En esta publicación se encuentran las consideraciones teoricas y practicas que respaldan la necesidad de legislar sobre la materia. Su contenido incluye, además, la exposición hecha ante la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados, la fundamentación de la iniciativa y, por ultimo, el texto mismo de esta.

Este material, de caracter especializado, constituye un importante aporte para el estudio y conocimiento de un area tematica novedosa dentro del ámbito de la Ciencia Política y que se relaciona con las condiciones de eficiencia que requiere toda democracia moderna.

Estos textos se hacen públicos a fin de estimular el debate sobre una necesidad apremiante de nuestro Estado, dentro del proceso de modernización que viene impulsandose.

ANDRES BENAVENTE URBINA
EDITOR


UNIVERSIDAD DE CHILE
INSTITUTO DE CIENCIA POLITICA

BASES, FUNDAMENTOS Y PROPUESTA
PARA UN PROYECTO DE LEY SOBRE
"SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA"

GUILLERMO HOLZMANN PEREZ

AGOSTO DE 1996

GUILIERMO HOLZMANN PEREZ. Ingeniero. Magister en Ciencia Política, Universidad de Chile. Academico del Instituto de Cieneia Política de la Universidad de Chile. Profesor de Pre y Postgrado y Director Responsable del Proyecto "Estado, Defensa y Fuerzas Armadas para el siglo XXI", dependiente del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile.


INDICE

I. SITUACION ACTUAL

II.CARACTERISTICAS DE UNA LEY MARCO

III.CONSIDERACIONES GENERALES

SINTESIS DE LA EXPOSICION ANTE LA COMISION DE DEFENSA DE LA CAMARA DE DIPUTADOS SOBRE SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA

INTRODUCCION ANTEPROYECTO DE LEY "SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA

ANTEPROYECTO DE LEY "SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA"


CONSIDERACIONES ACERCA DE UNA LEY MARCO DE INTELIGENCIA PARA CHILE

I. SITUACION ACTUAL

Actualmente, en nuestro país, la Inteligencia se encuentra definida por un criterio de territorialidad (externo o interno). De acuerdo a este criterio los servicios de Inteligencia de las Fuerzas Armadas realizan actividad y capture de información en el extranjero con el fin de producir la inteligencia necesaria para sus necesidades estrategicas y de combate.

Del mismo modo, realizan actividad de capture de información al interior del país en aquellos aspectos relacionados a la seguridad de sus guarniciones y a la identificación de otros agentes extranjeros. Esta actividad se conoce con el nombre de Contrainteligencia.

La coordinación de la inteligencia producida esta radicada en el Estado Mayor de la Defensa Nacional, donde la Dirección de Inteligencia de la Defensa Nacional (DIDENA) canalize la Inteligencia Institucional bajo un esquema sistemico. A su vez informa al Ejecutivo, a traves del Ministro de Defensa, de las novedades que pueden existir.

Lo anterior quiere decir lo siguiente:

En el campo interno, los organismos que producer Inteligencia se encuentran en Carabineros y en la Policia de Investigaciones, quienes desarrollan actividades a nivel nacional orientadas a la prevención delictual y a la investigación de determinados hechos. Al efecto, son los unicos capacitados para realizar Inteligencia Interna.

Al igual que la Inteligencia de las Fuerzas Armadas esta tiene un control de tipo institucional y administrativo. El producto de su Inteligencia es canalizado a traves de la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones hacia el Ministerio del Interior.

Esta Dirección constituye un organo coordinador en el ámbito del Orden Publico y de la Seguridad Pública Interior. Le compete a su vez, la proposición de medidas al Ministro del Interior, en quien recae la coordinación de las actividades de los organismos de seguridad pública interior. En la practica, esta Dirección cumple un rol de asesor y consultor del Ministro del Interior para lo cual puede recabar información de todo el sistema estatal.

No obstante lo anterior, llama la atención que el Comité Consultivo de Inteligencia (Articulo 5 Ley No. 19.212) integra al Ministerio de Defensa, de Relaciones Exteriores y a la Inteligencia de las Fuerzas Armadas, con lo cual se confunde el ámbito de la Contrainteligencia de las Fuerzas Armadas con el de la Seguridad Interior.

La Dirección de Seguridad, por las caracteristicas de asesoria de su misión, no es un organismo operativo, pero tampoco puede llegar a ser el maximo organismo coordinador de la Inteligencia en Chile, dado que su dependencia del Ministerio del Interior constituye una limitante para ello.

De la sintesis anterior, queda en evidencia que nuestro pais no cuenta con un sistema de inteligencia que contemple los niveles Politicos Estrategico y Nacional. A su vez, en el nivel estrategico solo se encuentran los Servicios de Inteligencia institucionales de las Fuerzas Armadas y de Orden.

Por otra parte, la función de estos servicios, y los objetivos que competen a la Dirección de Seguridad, tampoco constituyen, en la practica, un aporte al proceso de toma de decisiones del conductor politico-estrategico del pais (Presidente de la República). Ello significa que la concepción de Inteligencia que subsiste es una de tipo limitado a las amenazas de tipo belico o de seguridad interior, y no guarda relación alguna, de tipo formal o institucional, con los objetivos de desarrollo ni con los objetivos nacionales, ni con los procesos de proceso de toma de decisión al más alto nivel del Estado.

En consecuencia, la primera definición que corresponde aclarar es si la actual configuración de la Inteligencia se mantiene. Si ello fuese asi, habria que establecer mecanismos de fiscalización adecuados, junto a la formalización legal que permita una adecuada y mejor coordinación entre la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones y la Dirección de Inteligencia de la Defensa Nacional. Si ello se hace, tambien se debe establecer el uso de la producción de inteligencia que se obtenga en los ámbitos internos y externo.

Por otra parte, si se acepta nuestra opinión de que el esquema actual es insuficiente, la conclusión obvia es que se requiere crear un Sistema Nacional de Inteligencia al más alto nivel del Estado que permita asesorar en el proceso de toma de decisión. Ello implica crear una estructura de inteligencia que sea capaz de soportar lo ya existente, con lo cual se lograria permanencia en la actividad de inteligencia nacional y politico-estrategica, una mejor definición de la dirección del esfuerzo de busqueda y la obtención de una diferenciación más nitida de la inteligencia de acuerdo a los niveles en que esta es producida y utilizada.

El corolario obligado de lo anterior es que automaticamente se establecen mecanismos de control dentro del sistema y fuera de el, lograndose una estructura coherente y consistente con el desarrollo democratico del país.

Si, con todo, se insistiera en la no creación de un Sistema Nacional de Inteligencia, la posibilidad de control, evaluación y fiscalización quedaria entrampada en una serie de reglamentos y leyes que harian muy poco eficiente ese tipo de gestión, basicamente porque la actual estructura solo considerá la base del sistema, pero no hay claridad respecto a quien debe guiar o dirigir, en el nivel politico-estrategico, los esfuerzos de busqueda de información que los servicios deban realizar.

El hecho de que el más alto nivel del Estado no exista una entidad con capacidad de regular y dirigir el sistema, necesariamente otorga a los elementos que estan en la base un grado de autonomia importante, dado que se ven en la obligación de autodefinirse sus objetivos y, por ende, establecer el esfuerzo de busqueda de información y definir el tipo de inteligencia que desean producir. Todo ello bajo un esquema de imposibilidad politico-legal de fiscalización, quedando solamente la confianza en que el autocontrol y autorregulación sean suficientes para mantener el actual sistema dentro de los limites constitucionales.

II. CARACTERISTICAS DE UNA LEY MARCO

La propuesta de una Ley Marco de Inteligencia supone la idea de completar lo actualmente existente de tal manera que se integre como un todo a la asesoria en la toma de decisiones al más alto nivel del Estado, identificando amenazas y oportunidades, presentes o futures, que permitan un desarrollo del país en todos sus ámbitos. Ello supone que, al menos, convergen en este esfuerzos los Ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de Defensa Nacional de Hacienda y Secretaria General de la Presidencia.

El punto central es lograr la creación de un sistema coherente, tanto en lo politico como legal, pero sin que ello implique reforma a lo ya existente.

Considerando lo anterior, las caracteristicas basicas de una Ley Marco serian:

III. CONSIDERACIONES GENERALES

El informe evacuado por la Cámara el año 1993 propone la generación de una ley de "Bases Generales de los Servicios de Inteligencia", donde se reconoce la necesidad de que exista una Ley Marco al respecto. En ella se establece una serie de elementos que debieran estar presentes en nuestra realidad.

Sin embargo, se identifican algunos elementos interesantes de destacar:

Por todo lo anterior, el material procesado por la Comisión el año 1993 constituye un aporte significativo, pero no puede ser considerado como el unico para desarrollar una Ley Marco, como la que en la actualidad se plantea.

(Documento presentado a la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados en el mes de mayo de 1995.)


SINTESIS DE LA EXPOSIClON ANTE
LA COMISION DE DEFENSA DE LA CAMARA DE DIPUTADOS
SOBRE SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENGIA

(Junio de 1996)

1. SENTIDO DE UN SISTEMA NACIONAL DE INTELlGENClA EN UN REGIMEN DEMOCRATICO

El Estado Democrático se encuentra en un proceso de adecuación a las nuevas condiciones que le impone el entorno internacional y, por cierto, nacional. La comprensión del actual Estado democratico parte desde sus raices en el siglo pasado y esta muy lejos de agotarse en el presente. A lo más, vemos con no poco asombro, como adquiere y agrega nuevas modalidades y elementos que, junto con reflejar la realidad actual, busca una definición de identidad, capaz de compatibilizar las diferentes vertientes ideological que constituyen la herencia de decadas pasadas.

La desaparición del conflicto Este-Oeste no solo plantea el surgimiento de nuevos paradigmas, sino tambien la busqueda de proyectos distintivos entre las diferentes vertientes políticas. Para algunos, el Estado se encuentra en crisis y su reforma es urgente. Para otros, la cuestión estriba en la necesidad de modernizar el Estado y las relaciones sociales. Por otra parte, sectores numerosos apuntan su preocupación hacia los aspectos eticos y morales de la actual epoca. Todo ello incide en el Estado Democratico y, por ende, en la forma en que es administrado por cada gobierno.

Sin duda, entonces, el Estado se encuentra a la espera que sus usuarios (la ciudadania) introduzcan las reformas y/o cambios que la dinamica social y política exige. De alguna forma, no podemos negar que gran parte de los actores institucionales vinculados al Estado, se encuentran analizando y estudiando su rol presente y futuro, para obtener la formula más exitosa que permita hacer de la globalidad - planteada como fenomeno politico y economico - un instrumento y no una condicionante del desarrollo estatal.

Quizás, el punto de preocupación más trascendente para el Estado Democrático, lo constituya la carencia de un Proyecto Politico gue establezca los Objetivos Nacionales a mediano y largo plazo. En general, los partidos politicos se juegan por proposiciones programaticas de diverso tipo y profundidad, pero sin que esten ligados a Objetivos Nacionales Permanentes. Asimismo, no existen mayores indicadores que señalen y demuestren un consenso de los actores politicos respecto a los Intereses Nacionales.

La inexistencia de los elementos señalados, colocan al Gobierno del Estado Democrático frente a una planificación de tipo reactivo. Es decir, intenta solucionar o "ataca" los problemas ya evidentes y es, por tanto, una planificación ineficaz y solamente defensiva. Lo logico es que el Gobierno, en todos sus ámbitos, desarrolle una planificación preventiva, la cual requiere de un sistema oportuno de información que le señale indicios de los problemas emergentes, y muestre cuando ciertas variables criticas se salen del marco de control y entran en una zona de peligro que anuncia mayores problemas.

Si hablamos de planificación, indirectamente nos referimos al Proceso de Toma de Decisiones, porque ambos tienen en comun la necesidad de información de grado optimo. Si esto se aplica en el más alto nivel gubernamental del Estado, se trata entonces de la definición del Nivel Politico-Estrategico.

Es evidente que toda actividad realizada por el Estado exige una planificación politico-estrategica que considera, en general, el análisis de situaciones y/o elementos historicos, presentes y prospectivos. Esta planificación supone el analisis de aspectos estrategicos, que en la actualidad provieenen, basicamente, de la tendencia mundial a la interdependencia y la globalización de las actividades societales en sus diferentes niveles y areas (economica, política, social y militar), tanto en sus aspectos nacionales como internacionales.

El proceso de planificación politico - estrategico finaliza con la identificación de los probables escenarios que tendrá un Estado en el futuro inmediato o mediato como consecuencia de las decisiones propias, situaciones internas o externas, o como consecuencia de las decisiones de otros Estados. Esa identificación permite al Conductor Politico Estrategico (Presidente de la República) tomar decisiones en consecuencia, y establecer los criterios conductores de las lineas de acción, basado en el analisis de los antecedentes disponibles, para prevenir, disuadir o iniciar acciones creativas en los campos de acción politico, diplomatico, sicosocial, tecnologico y/o militar.

En consecuencia, de ello se derivaran disenos de lineas de acción en areas especificas del quehacer estatal, como lo son aquellas de indole social (pobreza, narcotrafico, educación, salud), agricola (aranceles, proteccionismo, subsidios), transportes (vias de comunicación, acceso a puertos, regulación interna), economica (negociación del Gatt, impacto de los acuerdos bilaterales, aumento de remuneraciones), y política (derechos humanos, seguridad cindadana, defensa).

Lo anterior, plantea la necesidad de definir previamente los intereses especificos que importan al Pais, y que pueden ser material de conflicto, interno o externo, y que se incorporan a un proceso global de toma de decisiones. Al hablar de intereses, debemos tener presente que estos pueden ser contrarios, superpuestos o coincidentes con otros intereses, ya sean de individuos, grupos o paises, asi como situarse al interior del Estado o fuera de el.

La responsabilidad de definir estos intereses corresponde, en forma ineludible, al Gobierno (en su calidad de administrador de la estructura estatal), quien debe ejercer una función de coordinación entre los diversos estamentos de la sociedad para obtener la cooperación tanto de los partidos politicos como de los empresarios y las fuerzas armadas, entre muchos, de manera que su resultado permita enfrentar con exito las tareas de planificación de las diversas situaciones que de dichos intereses se deriven.

En este sentido, el proceso de toma de decisión es eminentemente politico, lo que implica la necesaria presencia de una "voluntad política", entendida como "la predisposición a emplear el potencial nacional para satisfacer el interes nacional" (Thauby, 1991). Al respecto, la distribución real del poder en una sociedad democratica parece indicar que la "voluntad política" no solo debe considerar la del propio Gobierno sino que incluiria tambien (y seria la resultante), de la voluntad de acción política de los partidos y corrientes de opinión pública expresada a traves del Congreso, de los intelectuales, empresarios, militares y, en fin, de la Nación toda a traves de sus respectivos canales y organos de expresión.

La sola mención de la existencia de un proceso de decisión a nivel gubernamental con alcance estrategico, nos lleva a plantear, en forma inmediata, la necesidad de contar con información oportuna y analizada sobre diversos temas y aspectos de la realidad nacional e internacional. Este procesamiento de la información, al igual que su busqueda, conforman las razones naturales que originan todo Sistema de Inteligencia, que en el nivel de apoyo al Conductor Politico-Estrategico, se denominara Sistema de Inteligencia Nacional.

Esta aproximación es diferente a la desarrollada por los paises industrializados a partir de la Segunda Guerra Mundial, donde los sistemas de inteligencia de los paises estaban orientados bajo un esquema de seguridad nacional que asumia como objetivo fundamental y total, el conflicto este-oeste. Lo cual definia no solo la amenaza sino que tambien al enemigo.

En esta perspective, los principales sistemas de inteligencia se perfeccionaron con el fin de contrarrestar el expansionismo comuninta y apoyar de esa forma la decisión política de sus gobiernos. No obstante, solo será a contar de la decade de los setenta cuando los gobiernos democraticos occidentales asumiran una responsabilidad más directa en el control de estos sistemas, que a la fecha se habian convertido en centros de poder con gran influencia pero escaso control. Y solo ha sido durante los ultimos cinco años, en que los Estados Democraticos industrializados han debido enfrentar necesariamente la reforma de sus sistemas de inteligencia. Tal es el caso, por ejemplo, de Estados Unidos, Italia, Francia, Inglaterra y Espana entre otros (Ver: BOREN, l993; UGARTE, 1993; ESTEVEZ, 1993).

Por tanto, desde esta aproximación general debemos concluir que el Estado democratico se enfrenta a la definición de Sistemas de Inteligencia con capacidad de apoyar eficientemente el proceso integral de desarrollo societal de cada país.

Los paises de America del Sur se enfrentan a los cambios más radicales ocurridos desde el comienzo de la Guerra Fria y requieren, por tanto, de los cambios más radicales en los metodos organizacionales y estructurales de apoyo al proceso de toma de decisión política al interior de cada Gobierno. Si los Estados Democraticos no toman conciencia de esta realidad terminará por convertirse en un dinosaurio ineficiente y caro, justo cuando más necesitan información y analisis certeros sobre los nuevos y complejos desafios que enfrentan.

Desde una perspectiva local, debemos entender que a la fecha Chile no cuenta con un Sistema Nacional de Inteligencia, porque el Estado no cuenta con un organismo de Inteligencia Estrategica orientado a la asesoria de su proceso de toma de decisiones. Existe si un Sistema de Inteligencia Militar orientado al campo externo y una Oficina de Informaciones orientada al campo interno. Obviamente, lo existente es insuficiente, dadas las caracteristicas del proceso politico-estrategico antes descrito.

2. CONCEPTOS Y DEFINICIONES BASICAS

La Inteligencia se define clasicamente como el conocimiento y la presciencia (conocimiento de los hechos futuros) del mundo que nos rodea, que preludia las decisiones presidenciales y las acciones de gobierno tendientes a solucionar, mediante decisiones estructuradas, las situaciones que le corresponda enfrentar. Sherman Kent, la define como "el conocimiento que nuestros hombres, civiles y militares, que ocupan cargos elevados, deben poseer para salvaguardar ei bienestar nacional".

Usualmente, el lenguaje profesional de la inteligencia, le otorga significados diferentes (Arguedas, Kent). Asi es que la Inteligencia constituye "organización" o institución que produce el conocimiento. Estos son los organismos de inteligencia cuya finalidad es presentar el producto terminado: la inteligencia (conocimiento). Tambien se denomina inteligencia a la "actividad" que realiza la organización para obtener el conocimiento. Esto se produce a traves del proceso de investigación qua puede iniciarse de dos maneras, por el requerimiento especifico de los conductores del Estado y por propia iniciativa de la organización mediante la observación sistematica y continua del mundo exterior. Es decir, que inteligencia es simultaneamente un conocimiento, una organización y un proceso o actividad.

La Inteligencia es una función del Gobierno, cuya existencia logica se basa en servir a las actividades del Estado (proceso de toma de decisiones) y por lo tanto contribuir a garantizar la seguridad y la paz.

La inteligencia comprende dos componentes que se distinguen por cumplir diferentes misiones y que se hallan estrictamente unidos por su comun dedicación a la producción de conocimientos, [...]

4. POLITICA DE INTELIGENCIA

Sinteticamente, la Política de Inteligencia supone la selección de objetivos, medios y recursos de las actividades de inteligencia y la determinación de la estructura del sistema nacional de inteligencia, y por ello, debe ser considerada como parte integral subordinada a las polítical exterior, de defensa y de seguridad interior.

5. INTELIGENCIA ESTRATEGICA

La inteligencia estrategica nacional brinda el conocimiento y las estimaciones sobre capacidades, vulnerabilidades, intenciones, probables cursos de acción de paises u organizaciones amigos, neutrales o adversarios y sobre la situación y amenazas dentro del propio país.

El termino "estrategico" implica que deben estudiarse las probables acciones y reacciones de los paises amigos y adversarios antes de la puesta en practica de cualquier política. La información requerida no se centra unicamente sobre los intereses conflictivos, sino, además en los intereses de cooperación o integración que puedan existir.

Estos ultimos son claves para encontrar soluciones mutuamente aceptables para las partes en conflicto (Penaloza). Por medio de la inteligencia estrategica se hace un seguimiento permanente de la situación coyuntural (política, economica, social, etc.) no solo para detectar amenazas o enemigos sino fundamentalmente para establecer oportunidades que puedan beneficiar a los intereses del país en el contexto internacional. {p.58)


INTRODUCCION

ANTEPROYECTO DE LEY

SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA

I. PRESENTACION

Si algo puede caracterizar a los Estados y a las sociedades modernas, durante la ultima decade de este milenio, es el proceso que implica la configuración de un nuevo orden mundial, caracterizado principalmente por la desaparición de los polos de enfrentamiento claramente diferenciados y por la aparición de dos fenomenos diferentes: El primero, dice relación con que "la actividad política, economica y social se inscribe cada vez más en un marco de referencia mundial"; el segundo, "presupone una intensificación de los niveles de interacción e interconexión dentro y entre los Estados y las sociedades que configuran la sociedad internacional".

Estos acontecimientos, ligados a acelerados avances tecnologicos y de redes de comunicación, imponen al hombre de hoy una creciente necesidad de información en todas sus actividades. Al mismo tiempo, estos mismos avances caracterizan a la información como una condicionante en permanente expansión que oblige a constantes reevaluaciones de los procesos de toma de decisiones, los cuales estan limitados tanto por la cantidad y calidad de información a la cual se tiene acceso, como por la capacidad de asimilarla y utilizarla eficientemente.

Estas mismas limitantes se encuentran en la compleja función de gobernar y administer un Estado democratico, el cual necesariamente requiere desarrollar un sistema de información que asesore en forma permanente y oportuna el proceso de toma de decisiones de la primera autoridad política de la República, entregandole señales claras del acontecer nacional e internacional y dando una luz de alerta anticipada cuando estos ingresan a un ambiente de anormalidad con la probabilidad de comprometer los objetivos o intereses nacionales vinculados al desarrollo del país, la seguridad nacional, la seguridad de los gobiernos, la vigencia del regimen democratico o la estabilidad institucional.

Nuestro país no cuenta en la actualidad con un sistema que disponga de información util y necesaria para asesorar al Presidente de la República, en su calidad de conductor politico del Estado; se opta más bien por incorporar asesores politicos con capacidad profesional de alto nivel, que se combine con funcionarios de gran experiencia. Sobre la capacidad de producción de estas personas se basa gran parte de la gestión gubernamental. Respecto de este mecanismo, se pueden observar, a lo menos, tres limitantes que afectan la productividad de dicha gestión. En primer lugar, la toma de decisiones se realiza con información incomplete; en segundo lugar, la capacidad de analisis esta dada por la percepciones personales de la realidad, combinadas con modelos o teorias de distintas disciplines y, en tercer lugar, el objetivo primario se orienta a satisfacer necesidades inmediatas o a la superación de determinada contingencies relacionadas, a lo más, con el cumplimiento de un programa de Gobierno, pero que puede no corresponder a los objetivos nacionales y permanentes, ni a una adecuada evaluación de las oportunidades y riesgos puede que aprovechar o afectar al país.

Es por esto que la Universidad de Chile, a traves de su Instituto de Ciencia Política, en su afan permanente de contribuir al desarrollo y bienestar de la Nación, ha creido necesario elaborar un Anteproyecto de Ley orientado a dar forma a un Sistema Nacional de Inteligencia.

El documento que se pone a disposición de la Comisión de Defensa de la Honorable Cámara de Diputados para su analisis y consideración, se desarrolla sobre las siguientes bases fundamentales: La coordinación e intervinculación de sus organos y organismos al más alto nivel politico del Estado, con sujeción a los fines permanentes de este y cuyas actividades se desarrollen dentro del Estado de Derecho, lo que brinda al sistema propuesto la legitimidad y marco legal necesario para el desarrollo de sus misiones y entrega a los ciudadanos las garantias de respeto a sus derechos fundamentales.

Se destaca en este Anteproyecto, además, el interes por aportar a la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia eficiente y eficaz que, utilizando los organismos o instituciones existentes, permita perfeccionar la organización estatal, como ya es realidad en otras naciones de nuestro continente y en todas las democracies consolidadas.

En este contexto, el Proyecto establece un marco conceptual y una orientación basica sobre cuales deberian ser las caracteristicas macro de un Sistema Nacional de Inteligencia moderno y acorde a las necesidades del nuevo orden mundial en general y de nuestro país en particular.

II. APORTE ACADEMICO A LA INTELIGENCIA

Luego del quiebre bipolar que significo la reorganización del orden politico internacional como producto del colapso de la URSS y su bloque de paises, las principales Agencias de Inteligencia y procesadoras de Información se vieron enfrentadas no solo a un nuevo tipo de realidad, sino a un nuevo modelo macro-estrategico y politico para el cual no estaban ni preparadas ni adiestradas, asi como tampoco disponian de una doctrina sustituta y menos una metodologia de recambio.

Esa situacion, que pudiese parecer insolita, se dio en oriente y occidente, en Europa y en los Estados Unidos (salvo en Asia), a pesar que subsistieron asuntos de tipo domestico pero de proyección mundial, tales como el auge de los nacionalismos, el terrorismo (en sus variadas expresiones), el narcotráfico, el espionaje industrial y asuntos derivados o afines.

Por su parte, la tecnologia, como fenomeno planetario, continuo su acelerado desarrollo, sobre todo en aquellos aspectos más impactantes, como son las redes informatica mundiales, la eficiencia de los nuevos satelites de prospección y comunicaciones y la optimización de los medios computacionales, tanto en lo referido a bases de datos, como procesadores y ordenadores veloces de grandes cantidades de los mismos.

Para dichas Agencias, el dilema se presenta, por tanto, multiple, pues enfrentan una nueva consolidación de "ambiente informatico", a lo que se agrega una creciente transparencia e interconexión de importantes bases de datos y por consecuencia, la "guerra de informaciones" se esta dando en el plano tecnico, pero carente de una doctrina sistemica y "reglas de juego", que delimiten funciones, atribuciones y objetivos especificos, tal como sucedia en el pasado mediato.

Son esas condiciones las que se han transformado en factores inestables para la definición de las nuevas estrategias de recolección y procesamiento, porque las Agencias no dependen de si mismas sino de Gobiernos o coaliciones de paises (OTAN) cuyo mandatarios aun no internalizan el verdadero caracter del cambio producido.

Util es señalar que todo Estado democratico moderno cuenta con un Sistema Nacional de Inteligencia, siendo Chile, en el umbral del siglo XXI, una excepción en America Latina.

A fines de la Segunda Guerra Mundial, los paises occidentales victoriosos, entre los que destacan Estados Unidos, Francia e Inglaterra, desarrollaron a su interior toda una polemica filosofico-academica, destinada a precisar los requerimientos y las macro orientaciones que debian tener a futuro los Servicios y/o Agencias, dado el surgimiento de la "guerra fria". Eso explica el exito bibliografico de Sherman Kent con su libro "Inteligencia Estrategica"; Kent no habia sido militar sino un academico que dominaba una amplia gama de disciplinas, principalmente las Ciencias Políticas, aunadas con una cultura general erudita; eso explica que su obra, publicada en 1947 y 1949, se mantenga vigente, sobre todo en los aspectos de reflexión sobre doctrina y metodologia.

En los años 70, el conde frances Alexandre de Marenche, ya retirado de los más altos niveles de la Inteligencia estrategica de su país, se decidio a ser entrevistado por Christine Ockrent, lo que dio origen al libro "Develando el Secreto de los Principes", donde demuestra que sus dotes de intelectual fueron la herramienta más eficiente para entender con sabiduria el complejo comportamiento del universo de las informaciones sensibles en los más altos niveles politico-estrategicos.

En los años 80, el ex-general israeli Ben-Porat, pública en Inglaterra, un interesante ensayo sobre la correlación posible entre metodologia de las Ciencias Sociales y metodologia de la Inteligencia, estableciendo paridades y diferencias que hacen pensar al más lego, sobre el trabajo de procesamiento y utilización de los productos de inteligencia, como un arte de base cientifica.

Para los paises en desarrollo, la percepción pública del tema no ha logrado separar totalmente la idea de "actividades secretas al filo de la ley" o "Amenaza a los Derechos Humanos", con aquella de una necesidad creciente por información sensible util para la toma de decisiones y la gestión de gobierno. En consecuencia, para nuestros paies, el desafio no solo considera la necesaria legislación al respecto, sino la voluntad de legitimar socialmente una actividad que puede ayudar, de modo capital, al mejor desempeno de la gestión politico-estrategica del Gobierno.

Lo anterior, se potencia por varios hechos y circunstancias puntuales que estan aflorando en los años 90. No es posible sustituir a las personas por maquinas procesadoras en variadas funciones de inteligencia; el campo de acción economico no solo cobra mayor importancia sino que asume un rol decisivo, respecto de los otros ámbitos; se acrecienta la necesidad de establecer la detección de NODOS potenciales de crisis y conflicto, de oportunidades y riesgos, cuya vigilancia serena solo puede llevarse a cabo mediante modelos interactivos de simulacion; los conceptos de subordinación y obediencia, que han evolucionado en proporción directa a las nuevas facetas de la idea de RESPONSABILIDAD COMPARTIDA entre Agencias y Gobierno y, finalmente, la creciente complejidad del escenario internacional que atomize sus hechos y circunstancias como jamás antes fue posible conocer en condiciones de simultaneidad.

En consecuencia, debemos preguntar ¿que tipo de INTELIGENCIA necesita un país como el nuestro?. Mas aun, ¿que nos interesa con mayor o menor especificidad?. Asi, y desde nuestra perspectiva, surge la tarea de generación y fundación de una base conceptual, capaz de recoger experiencias profesionales y academical que posibiliten el diseno de un cuerpo doctrinario moderno de inteligencia para el Estado de Chile. Dicha base debe considerar, al menos, tres factores insustituibles:

Empero, en los tres casos, el factor determinante es el hombre, un servidor público que no se improvise y que debe ser formado en los crisoles más exigentes, mil veces probado y dotado de una carga etico-valorica que coloque su conciencia y su razon al servicio nacional de los intereses del país, más alla de sus legitimas opiniones y conceptos.

Una estructura que albergue personas de ese talante no se obtiene con facilidad y su origen natural esta en la mancomunión de intelectuales y profesionales, quienes tienen el deber de proyectar sus mentes y su sapiencia desde las raices mismas del cuerpo del saber, uniendo sus ideas a la experiencia de quienes han laborado por decadas en una profesión muchas veces despreciada, pero siempre requerida, cuando lo inminente nos dice que ya puede ser tarde para accionar con éxito.

III. POLITICA DE INTELIGENCIA: PRINCIPIOS BASICOS

A partir de la existencia del Estado-Nacion, surge la posibilidad cierta que la presencia de intereses distintos den forma a conflictos o desacuerdos, sea al interior o al exterior de estos, de grados y niveles de dificil determinacion, pero relacionados con los distintos planos que definen el desarrollo y la seguridad que todo pais requiere.

La Resolución de esa humana circunstancia se entendera como procesos interactivos que buscan satisfacer el interes de las paises en base a normas preestablecidas (leyes) o a principios de regulación por medio de negociación (teoria de los juegos) o conceptos de equidad (a cada uno lo que le corresponde).

El continuo de intereses contrapuestos o convergentes entre grupos y Estados define una dinamica socio-política que oblige a pensar en un bien no tangible pero, objetivamente necesario: la SEGURIDAD. Es este un bien y una necesidad deseable, pero jamás plenamente satisfecha, lo que oblige a individuos y Estados a entender que, sin la capacidad preventiva eficiente para detectar los motivos de conflicto, la estabilidad, gobernabilidad o normalidad de un Estado, puede verse enfrentado a riesgos e incertidumbres innecesarios.

En consecuencia, y con el proposito de prospectar a tiempo los germenes del problema de seguridad es necesario acometer dos tareas fundamentales: Por una parte, entender los mecanismos y procesos que se han puesto en movimiento y, por otra, la necesidad de conocer, con la mayor precisión y certidumbre posible, los antecedentes que explican la ocurrencia del fenomeno. Es decir, los datos e informaciones necesarios para evaluar lo sucedido, las caracteristicas del proceso y sus opcionales vias de resolución o regulacion.

Diversos paises han generado (a su vez) diversas metodologias de acercamiento a la raiz profunda del proceso descrito; lo importante es que cada nuevo país que se interesa en el enfoque sistemico del tratamiento de las informaciones, remita su reflexión ultima a la naturaleza de su propia circunstancia y a la condición propia de la mentalidad de sus gentes.

Al respecto, es dable pensar en dos lineas genericas de accion:

En consecuencia, toda Sociedad Moderna debe, doctrinariamente, definir de modo conceptual una Política de Inteligencia destinada a establecer en un documento orientador permanente, los alcances y valoraciones que el Estado asigna a los diferentes aspectos del fenomeno INTELIGENCIA, guiando con ello su gestion, administración y marco juridico, teniendo como referentes mayores al sistema politico, el tipo de regimen politico y los derechos esenciales de las personas, tanto en su proyección como en sus limitaciones.

De este modo, cualquiera sea el modelo de Estado o de Gobierno que exista, el país puede disponer de una estructura organizada eficaz y eficiente que obtenga, procese y entregue la esencia de la información disponible, sus origenes, procesos y derivaciones, asi como las perspectivas de comportamiento en diferentes posibilidades de futuro.

El proceso de formación de esta política debe iniciarse sobre bases acordes con el sistema politico vigente, definiciones de interes nacional y conceptos por desarrollar que sirvan de soporte a cualquier cuerpo legal que se considere necesario plasmar, dentro del ámbito juridico.

Para lo anterior, se deben considerar los siguientes requerimientos esenciales:

Todo lo anterior se debe condecir de manera precisa con la idea esencial de que la Sociedad que habita en el Estado-Nación tiende a oscilar (en palabras de Andre Maurois) entre el ejercicio de la autoridad y la libertad, que de tiempo en tiempo reclama sus derechos. Un orden de Estado, una política de Estado que no reconozca esa circunstancia vital esta condenada al fracaso, no solo por irreal sino por inaplicable. Pero, al mismo tiempo, ninguna acción o decisión debe violar por motivos alguno los derechos esenciales de las personas.

En este sensible campo de la Inteligencia, hay circunstancias especiales, decantadas en los multiples recovecos de la verdad y la apariencia, que obligan a pensar en terminos distintos de la normalidad. Esta prevalece en tiempos de equilibrio entre grupos, personas y paises, pero de pronto, el desentendimiento humano se proyecta en falsas percepciones y la desconfianza puede dar pie al riesgo y la tension. Eso explica que es deber de Estado, generar estructuras de diversas indole para prever y amagar esos estados excepcionales y equilibrar la aspiración al orden con el interes nacional legitimamente acuñado sobre la experiencia historica.

GUILLERMO HOLZMANN PEREZ
Coordinador

RICARDO ISRAEL ZIPPER
Director

16.08.96


ANTEPROYECTO DE LEY
SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA

TITULO I
Disposiciones Generales

Articulo 1o.

Articulo 2o.

TITULO II

Sistema Nacional de Inteligencia.

De la composición, objetivos, órganos y organismos.

Articulo 3o.

Articulo 4o.

Articulo 5o.

Articulo 6o.

Articulo 7o.

Articulo 8o.

Articulo 9o.

Articulo 10o.

Articulo 11o.

Articulo 12o.

Articulo 13o.

Articulo 14o.

Articulo 15o.

Articulo 16o.

Articulo 17o.

Articulo 18o.

Articulo 19o.

Articulo 20o.

Articulo 21o.

Articulo 22o.

Articulo 23o.

TITULO III

Del secreto y reserva

Articulo 24o.

Articulo 25o.

Articulo 26o.

Articulo 27o.

Articulo 28o.

TITULO IV

Control y Fiscalizacion:

Articulo 29o.

Articulo 30o.

Articulo 31o.

Articulo 32o.

Articulo 33o.

Articulo 34o.

TITULO V

De la protección de los derechos ciudadanos:

Articulo 35o.

Articulo 36o.

Articulo 37o.

Articulo 38o.

TITULO VI

Plan Anual de Inteligencia e Información

Articulo 39o.

Articulo 40o.

Articulo 41o.

Articulo 42o.

Articulo 43o.

Articulo 44o.

Articulo 45o.

TITULO VII

De los subsistemas de Inteligencia

Articulo 46o.

Articulo 47o.

Articulo 48o.

Articulo 49o.

Articulo 50o.

Articulo 51o.

(VERSION 24.08.96)

Este Anteproyecto ha sido elaborado en el Ins tituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile, dentro de las actividades que desarrolla el Programa de Investigación "Estado, Defensa Nacional y Fuerzas Armadas para el Siglo XXI", bajo la Coordinación General del Prof. Guillermo Holzmann y la colaboración del Ayudante de Investigación Sr. Manuel Gallardo y con la participación de academicos y ayudantes de dicho Instituto.